Modelos de Estado e burocracia pública

Bresser-Pereira é um consagrado estudioso da administração pública. Chegou a ser ministro dos presidentes Sarney e FHC antes de entregar-se totalmente ao magistério na escola de economia da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo.

Ele foi pioneiro em usar o conceito de rent-seeking para descrever como indivíduos e grupos convertem o Estado brasileiro em fonte de renda sem que precisem gerar qualquer benefício social em troca.

Um dos assuntos das análises de Bresser-Pereira foi o papel da burocracia pública na sociedade brasileira do século XX. Apresentarei aqui as ideias dele que se consagraram na bibliografia de administração pública:

  1. Correspondência entre os modelos de administração pública (patrimonial, burocrático e gerencial) com períodos históricos (República Velha, Estado Novo, Democracia de 46, Ditadura de 64 e Democracia de 88)
  2. Aliança da alta burocracia com os grandes industriais para sustentar uma estratégia de desenvolvimento nacional
  3. Necessidade de uma nova estratégia de desenvolvimento nacional

A tese da aliança virtuosa

No artigo “Burocracia pública e classes dirigentes no Brasil”, publicado em 2007, Bresser-Pereira defendeu que a aliança entre a burocracia pública e os grandes industriais sustentou os melhores momentos da história do desenvolvimento do país, enquanto que a deterioração da aliança provocou os momentos ruins.

Para ele, a aliança da burocracia pública e dos grandes industriais originou-se na década de 30, como uma forma de superar a oligarquia da República Velha; seguiram-se, então, 65 anos de nacional desenvolvimentismo que trouxeram ganhos para o país.

Na redemocratização de 88, entretanto, ficou evidente o esgotamento do modelo nacional desenvolvimentista. Na falta de qualquer proposta alternativa, emergiu um modelo liberal-dependente, que afundou o país na estagnação dos anos 90.

No final da primeira década do século XXI, por volta de 2007, a economia brasileira retomava vigor, o modelo liberal-dependente desmoronava, mas não houve nem a proposta de um novo modelo de desenvolvimento nacional nem a restauração da aliança e do predomínio social da burocracia pública e da grande indústria.

Bresser-Pereira acredita que a superação deste cenário, provavelmente com um novo desenvolvimentismo capitaneado pela burocracia pública e a grande indústria, é essencial para o Brasil retomar o desenvolvimento econômico, social e político.

Etapas históricas

A tese que Bresser-Pereira defende no artigo procura sustentar-se em uma narrativa esquemática da história brasileira dos últimos 120 anos. Ele próprio sintetiza a narrativa ajustando categorias a cada etapa:

1821-1930: Etapa patriarcal-Dependente:

  • Tipo de Estado e sociedade: patriarcal-dependente
  • Regime político: oligárquico
  • Classes dirigentes: latifundiários e burocracia patrimonialista
  • Administração: patrimonialista

1930-1985: Etapa nacional-desenvolvimentista:

  • Tipo de Estado e sociedade: nacional-desenvolvimentista
  • Regime político: autoritário
  • Classes dirigentes: grandes industriais e burocracia pública
  • Administração: burocrática

1990-2007: Etapa liberal-dependente:

  • Tipo de Estado e sociedade: liberal dependente
  • Regime político: democrático
  • Classes dirigentes: agentes financeiros e rentistas
  • Administração: gerencial

2007-dias atuais: Etapa indefinida:

  • Tipo de Estado e sociedade: indefinido
  • Regime político: democrático
  • Classes dirigentes: indefinido, talvez uma nova aliança de grandes industriais e burocracia pública?
  • Administração: gerencial, mas com forte preocupação social

Neste esquema, o termo “dependente” refere-se à incapacidade do Estado propor uma estratégia nacional de desenvolvimento, o que automaticamente identifica o período 1930–1985 como de independência, pois nele o Estado propôs uma estratégia nacional de desenvolvimento.

É importante notar que as etapas são bem delimitadas por momentos de transição:

  1. A passagem da primeira etapa para a segunda é marcada pela Revolução de 1930, que leva Getúlio Vargas ao poder do governo federal
  2. A passagem da segunda etapa para a terceira é marcada pela Campanha das Diretas Já, que tira do poder os ditadores que lá se instalaram em 1964
  3. Bresser-Pereira não chega a afirmar, mas pelo artigo ter sido publicado em 2007, a ruína da terceira etapa parece coincidir com a vitória do Luiz Inácio Lula da Silva para Presidente da República

Outro aspecto importante a ter em mente é que cada etapa planta uma semente que brota na etapa seguinte.

Os personagens da história

Para contar sua história etapa por etapa, Bresser-Pereira usa alguns personagens.

Os protagonistas, heróis da história, são a burocracia pública e os grandes industriais.

Bresser-Pereira define burocracia pública como a alta burocracia de servidores públicos de alto escalão, tais como presidentes de empresas estatais, consultores de administração pública (em sua maioria ex-funcionários de alto escalão, ex-ministros) e políticos profissionais.

Todas estas estirpes fazem parte de uma classe profissional que possui o conhecimento como principal ativo e, como justificativa, o argumento de racionalidade ou eficiência administrativa. Seu discurso de classe profissional reivindica o monopólio do conhecimento técnico requerido para o funcionamento do Estado.

Este grupo exerce a hegemonia política ao lado da alta burguesia industrial, pois o antagonismo entre ambas as classes se apaga em questões de autonomia e força do Estado Nação, que ambas identificam como fontes de poder social.

Os grandes industriais são a oligarquia de mercado interno surgida durante a República Velha.

Na República Velha, o controle do governo era mantido por oligarcas de mercado externo: os grandes fazendeiros que cultivavam café e outros produtos agrícolas para exportação.

No mesmo período, entretanto, formou-se um grupo de grandes industriais, comerciantes e criadores de gado, que vendiam seus produtos para o mercado interno. São estes os grandes industriais de que o Bresser-Pereira fala.

O personagem antagonista é representado pelos interesses internacionais.
Os interesses internacionais não chegam a receber uma definição; o artigo apenas sugere que os interesses internacionais aliavam-se aos oligarcas de mercado externo (os cafeicultores) durante a República Velha e aos rentistas e investidores da bolsa de valores na década de 90.

O personagem coadjuvante é a burocracia de carreira, os burocratas de baixo escalão que ingressam no serviço público através de concurso com a expectativa de estabilidade e aposentadoria após anos de trabalho.

Em todas as etapas históricas, o conflito entre estes personagens se resolve da seguinte maneira:

  • Quando a burocracia pública e os grandes industriam formam uma aliança, o Estado implementa uma estratégia de desenvolvimento nacional que se mostra positiva à sociedade: foi o caso de toda a etapa nacional-desenvolvimentista
  • Quando os interesses internacionais se infiltram no país através da aliança com a oligarquia exportadora, com os rentistas ou com qualquer outro grupo que lucre com o mercado internacional, transcorre um período que Bresser-Pereira caracteriza como dependente: o patriarcal-dependente (na República Velha) e o liberal-dependente (na Democracia de 88, durante a década de 90)

As etapas da história

Na hora de narrar a história, Bresser-Pereira deixa de lado o período anterior a 1930 e ocupa-se apenas dos posteriores: o nacional-desenvolvimentismo e o liberalismo dependente.

1. O nacional-desenvolvimentismo

O Estado nacional-desenvolvimentista foi longevo, atravessou cenários tão díspares como o Governo Provisório de Vargas (1930–1937), o Estado Novo (1937–1945), a Democracia de 1946 e a Ditadura de 1964.

A longevidade deveu-se à estabilidade do pacto entre a burocracia pública e os grandes industriais; ambos buscaram fortalecer o Estado com o propósito de convertê-lo em ferramenta de intervenção na sociedade segundo um plano nacional de desenvolvimento.

A formação da burocracia pública no Brasil confunde-se com o início do pacto burocrático autoritário que sustentou o Estado nacional desenvolvimentista.

As raízes da burocracia pública encontram-se em dois elementos da Revolução de 1930.

O primeiro deles foi a insatisfação das camadas médias urbanas, que se viam alijadas de postos elevados da administração pública. Estas camadas geraram a futura burocracia pública, mas também, principalmente através dos tenentes de 1920, geraram o nacionalismo.

O segundo foi a ruptura entre a oligarquia exportadora e as oligarquias de mercado interno, que incluíam, além de tradicionais setores agrários, os grandes industriais. Estes setores também se achavam alijados do exercício do poder político, e por isto aproximaram-se das classes médias urbanas.

Perceba que a insatisfação e a ruptura tiveram como consequência originar grupos que detinham perícia técnica e poder econômico, mas que não se encaixavam no modelo patriarcal-dependente da República Velha.

Um oligarca exportador de café queria um bom preço de café na Europa, até porque assim ele poderia consumir produtos importados.

Uma pessoa de classe média, porém, queria um salário suficiente para o aluguel de uma casa. E um oligarca de mercado interno, um criador de gado, por exemplo, queria vender carne para as pessoas de classe média.

Os interesses dos descontentes com a República Velha contrariavam os interesses do modelo patriarcal-dependente, mas convergiam entre si: classe média e oligarcas de mercado interno queriam um mercado interno fortalecido e enxergavam no Estado a principal ferramenta para consegui-lo.

Na interpretação do Bresser-Pereira, a Revolução de 1930 foi o momento em que Getúlio Vargas articulou as camadas médias e os oligarcas do mercado interno no modelo de Estado nacional desenvolvimentista que perdurou entre 1930 e 1985, convertendo uns e outros em burocracia pública e em grandes industriais.

No longo período de predomínio do nacional-desenvolvimentismo, quatro ocorrências fortaleceram a burocracia pública

A primeira foi a criação das grandes empresas estatais, como as siderúrgicas, na década de 30, que serviram de plataforma inicial à burocracia pública.

A segunda foi a expansão descontrolada destas empresas estatais cinquenta anos mais tarde, já durante a Ditadura de 1964. Com muito mais empresas disponíveis, os membros da burocracia pública tiveram novas fontes de poder.

A terceira, que beneficiou simultaneamente a burocracia pública e os grandes industriais, foi a formulação de discursos técnicos de legitimação do nacional-desenvolvimentismo.

Os principais formuladores deste discurso de legitimação foram a CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina) e o ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros).

A CEPAL, diagnosticando o Brasil como um país periférico espoliado por potências estrangeiras, legitimava o protecionismo e a intervenção estatal.

Os intelectuais do ISEB legitimavam as classes dirigentes — burocracia pública e burguesia industrial — ao representar a união de ambas como um marco positivo da história do país.

Havia também uma crescente bibliografia internacional de economia do desenvolvimento. O desenvolvimentismo espalhava-se na bibliografia internacional e mesmo em práticas adotadas pelo Japão e pelos países europeus.

A quarta ocorrência foi o insulamento da burocracia pública, iniciado durante a Democracia de 1946, quando o presidente Juscelino Kubtischek criou uma “administração pública paralela”. Escreveu Bresser-Pereira que, naquela época, “enquanto os órgãos pertencentes principalmente aos ministérios sociais são objeto de repartição política entre os partidos que apoiam o governo e os órgãos relacionados com a infra-estrutura são relativamente preservados, os órgãos de coordenação econômica são insulados do clientelismo”.

Estes burocratas paralelos são os membros da burocracia pública de que trata o artigo do Bresser-Pereira.

Bresser-Pereira diz que os burocratas paralelos construíam suas carreiras através da mistura de resultados e politicagens, de modo a conseguir nomeações para cargos de crescente importância, num trajeto profissional informal e flexível, próximo daquele dos executivos das grandes empresas privadas.

Os burocratas paralelos também apresentavam um estilo menos bacharelesco. Ao invés das ciências jurídicas, preferiam os bacharelados em engenharia e economia.
Para Bresser-Pereira, o sucesso dos burocratas paralelos devia-se ao estilo deles, que refletia “a natureza personalista e desorganizada, mas flexível e eficiente do Estado brasileiro.”

O apogeu do nacional-desenvolvimentismo na Ditadura de 1964, a reforma da administração pública e o declínio da burocracia de carreira

A “era de ouro” do nacional-desenvolvimentismo coincidiu com a Ditadura de 1964, especialmente com a década de 70.

As principais medidas de desenvolvimento nacional da Ditadura de 1964 foram:

  1. Nacionalização de setores econômicos, como a telefonia, com a criação de mais empresas públicas
  2. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), que revigoraram a estratégia de industrializar por meio de substituição de importações
  3. O controle cuidadoso da entrada de capital internacional, canalizado para áreas estrategicamente selecionadas, de modo a conviver com uma política protecionista
  4. A centralização de poder na esfera federal, e dentro dela no Poder Executivo, que assim ampliou sua capacidade de intervir na sociedade
  5. A distinção entre administração federal direta e indireta, através do Decreto-Lei nº 200/1967, logo seguida pela proliferação de entidades de administração indireta, como autarquias e, uma inovação para a época, fundações que contratavam empregados regidos pela mesma legislação das empresas privadas

A forma de Bresser-Pereira entender o Decreto-Lei nº 200/1967 tornou-se dominante nos estudos de administração pública. Bresser-Pereira acredita que o Decreto-Lei nº 200/1967 foi o precursor da reforma gerencial que ele mesmo encabeçou em 1994, como um dos formuladores do PDRAE (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado).

“Em 1967”, escreve Bresser-Pereira, “Roberto Campos comandou uma reforma administrativa ampla — a reforma do Decreto-lei n. 200 ou a reforma desenvolvimentista — que será pioneira, anunciando a reforma gerencial ou da gestão pública de 1995.”

O êxito econômico da década de 70 fortaleceu o elo da burguesia industrial com a burocracia pública, esta última constituída por burocratas cada vez menos “de carreira” e cada vez mais representantes de um grupo insulado no comando de empresas, fundações e outras descentralizações estatais. Os membros da burocracia pública eram preferidos para ocupar os altos postos de coordenação, pelos quais recebiam salários muito acima da média do setor público, e eram contratados segundo regras flexíveis que nada tinham a ver com os concursos públicos que vigoravam desde 1938 para os demais servidores públicos ou o clientelismo rasteiro que até hoje infesta parte da administração pública.

Em contraste, o destino dos burocratas de carreira foi sombrio. Desde o fortalecimento da burocracia pública por meio da “administração paralela” nos tempos de Juscelino Kubitschek, os burocratas de carreira foram alijados da coordenação política do Estado.

A burocracia de carreira não foi percebida como instrumento eficaz para implementar o nacional-desenvolvimentismo. Consequentemente, debateu-se por cinquenta e cinco anos contra o abandono a que o nacional-desenvolvimentismo a condenava e o clientelismo com que os resquícios do modelo patriarcal-dependente a assolava.

2. O liberalismo dependente

O modelo nacional-desenvolvimentista entrou em crise terminal no final da década de 70. Em 1977, coincidiram os dois eventos que precipitaram a crise:

  • A crise econômica mundial, resultante da alta contínuo do petróleo
  • O recrudescimento da repressão da Ditadura de 1964, que fechou o Congresso e reformou sozinha a Constituição Federal

O apoio social à Ditadura de 1964 retirou-se definitivamente e o país caminhou para a redemocratização, que finalmente aconteceu entre 1985 e 1988.

O golpe de misericórdia na Ditadura de 1964 foi a crise da dívida dos anos 80, provocada pela agenda do nacional-desenvolvimentismo em seu apogeu na década anterior.

A burocracia pública e os grandes industriais simplesmente não tinham resposta para a crise da dívida; ambas as classes não sabiam o que fazer, e retiraram-se da cena política.

A coalizão informal que se formara em 1977 para lutar pela redemocratização, constituída por burguesia, trabalhadores e profissionais liberais, tentou propor um novo modelo de Estado em substituição ao nacional-desenvolvimentista.

Mas fracassou.

A coalização popular democrática despedaçou-se com a abertura democrática de 1988. Num primeiro momento, sofreu com o fracasso do Plano Cruzado em 1987; depois, revelou-se incapaz de propor uma resposta à enorme crise da dívida em 1988; finalmente, desintegrou-se. Seu legado foi a proposta de desenvolvimento social insculpido na Constituição Federal de 1988.

Na narrativa de Bresser-Pereira, este momento, esta janela de oportunidade, foi aproveitada por agentes financeiros e gerentes de multinacionais, que assumiram a dianteira e propuseram um Estado retraído, um Estado que abdicasse de intervir na sociedade e que se abrisse aos interesses internacionais.

A incapacidade de empresários, trabalhadores, burocracia pública e grandes industriais em lidar com a hiperinflação e com o escalonamento da dívida pública abriu o espaço para o neoliberalismo.

“A partir de então”, escreveu Bresser-Pereira, “o país estará sob o domínio do pacto liberal-dependente — um pacto político excludente constituído fundamentalmente pelos grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros em relação ao Brasil. Dele passam também a ser excluídos os empresários industriais e a burocracia pública que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes dirigentes.”

Bresser-Pereira acredita que, do período de liberal-dependência, salvou-se apenas o Plano Real, que debelou a hiperinflação. Todo o restante ele alcunha de “macroeconomia da estagnação”, ou “anti-estratégia do desenvolvimento”: o país conviveria toda a década de 90 e início do século 21 com inflação baixa, juros estratosféricos, pouco crescimento, porosidade a interesses internacionais e influência dos interesses internacionais.

Todavia, acredita Bresser-Pereira, a crise que trouxe o liberalismo dependente ao poder na década de 90 apresentava sinais de desaparecimento em 2007, ano da publicação do artigo “Burocracia pública e classes dirigentes no Brasil”:

  1. O país superara os aspectos mais sombrios da crise dos anos 80
  2. A hegemonia norte-americana encontrava-se em declínio
  3. Os empresários industriais ficaram conscientes da falência do nacional desenvolvimentismo e abriram-se a novas propostas de desenvolvimento

Para Bresser-Pereira, o momento deveria ser aproveitado para a proposição de uma nova estratégia de desenvolvimento nacional, que conciliasse o desenvolvimento econômico com o desenvolvimento social e político.

Contudo, ele reconhecia, a ausência de formulação desta nova estratégia é um risco.

“Devemos pensar o papel da burocracia pública. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada”, constatou Bresser-Pereira.