Sistemas de gestão orçamentária na área pública

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Como diferenciar entre as quatro técnicas orçamentárias principais: categoria de itens, base-zero, programas e participação? Uma dica: não há rupturas entre elas.

O orçamento é uma peça fundamental do quebra-cabeças gerencial de qualquer organização, seja ela uma empresa, um ente público ou uma fundação. Como meu interesse é gestão pública, vou analisar as quatro técnicas orçamentárias que tiveram forte impacto nesta área:

  1. Orçamento por categorias de itens
  2. Orçamento base-zero
  3. Orçamento por programas
  4. Orçamento participativo

As quatro técnicas orçamentárias não representam rupturas em relação umas às outras, mas incrementos. Você perceberá que uma técnica complexa, como o orçamento por programa, acrescenta elementos à abordagem minimalista do orçamento por categorias de itens.

Isto acontece porque as técnicas correspondem a maneiras distintas de abordar um mesmo ciclo de previsão de gastos, execução de gastos e avaliação do que foi feito. Verá que as técnicas são variadas, mais ou menos complexas, mais ou menos focadas em valores como participação e controle.

Para você ter uma ideia do ciclo orçamentário (previsão, execução e avaliação), pense que, em qualquer orçamento, os gerentes selecionam em que gastar o dinheiro (o objeto do gasto) e quanto gastar de dinheiro (a dotação orçamentária).

Após a aprovação, o dinheiro é gasto durante um período delimitado, que chamamos de exercício financeiro.

No final do exercício, os gerentes são chamados a prestar contas: eles mostram onde e como gastaram o dinheiro, quanto de dinheiro gastaram, e comparam com o previsto no orçamento aprovado no início do exercício.

Isto permite, então, que se julgue e controle o desempenho dos gerentes.

Não aprofundarei as técnica orçamentária nem mencionarei legislação pertinente; meu objetivo é somente delinear o principal de cada uma.

Retendo apenas isto, você entenderá como a escolha de uma técnica orçamentária afeta o desempenho dos gerentes e a possibilidade de controlá-los na prestação de contas.

1. Orçamento por categorias de itens

O orçamento por categoria de itens é chamado nos Estados Unidos de “line-item budgeting”, e no Brasil foi alcunhado de “orçamento tradicional” ou “clássico”.

O problema destas alcunhas nacionais é que deixam de lado qualquer aspecto técnico e predispõem as pessoas a menosprezar esta técnica orçamentária. No imaginário de nossas universidades, o “tradicional” só pode ser ruim em comparação com o “moderno”, enquanto o “clássico” só pode ser retrógado.

Por isto, decidi traduzir “line-item budget” como “orçamento por categorias de itens” – uma forma de referir as características da técnica, não a crítica acalorada de seus opositores.

O orçamento por categorias de itens é focado em detalhar os itens de gasto, que ele organiza em categorias.

Por exemplo, a categoria “Salários” pode ser decomposta em itens como “Salários dos funcionários” e “Salários dos diretores”; a categoria “Serviços” pode ser decomposta em itens como “Serviços gráficos”, “Serviços de revisão de texto”. Valores são alocados para cada categoria e divididos entre seus itens.

Ao final do exercício financeiro, na hora da prestação de contas, você conseguirá verificar se os gastos previstos foram cumpridos, perceber os desvios e decidir a respeito.

As duas desvantagens de tratar o orçamento como uma listagem de gastos revelam-se no momento da avaliação e da reelaboração do orçamento.

Na avaliação, você não terá noção do desempenho alcançado com os gastos realizados; saberá apenas se foram ou não realizados conforme a previsão.

Na reelaboração do orçamento, as pessoas pressionam fortemente por um incrementalismo do tipo “Se meu departamento recebeu R$ 30 mil no exercício passado, neste exercício tem que receber pelo menos R$ 30 mil, ou então mais”.

Esta combinação da ausência de medida de desempenho com a pressão por incrementalismo cria um verdadeiro enrosco para a gestão: ao usar o orçamento por categorias de itens, você poderá prorrogar gastos ineficientes e, o que chega a piorar o problema, aumentar o dinheiro que torra com eles.

É por isto que dizem que o orçamento por categorias de itens funciona principalmente para o controle dos gastos, mas não tanto para avaliar e planejar o desempenho.

2. Orçamento base-zero

O orçamento base-zero é chamado nos Estados Unidos de “zero-based budgeting”, ou “ZBB”, e, no Brasil, de “orçamento base-zero”.

O orçamento base-zero mantém a mesma estrutura orçamentária do orçamento por categorias de itens; a diferença é que requer a redefinição das categorias e dos valores a cada exercício, partindo do zero, e com justificativas para cada gasto. Consequemente, esta técnica elimina o incrementalismo estimulado pelo orçamento por categorias de itens.

A implementação do orçamento base-zero desenvolve-se comumente em três etapas:

1. Identificação das unidades que tomarão decisões no processo orçamentário

Esta etapa depende da estrutura organizacional. Se, como a maioria das organizações públicas, a sua tiver uma estrutura funcional, com departamento de tecnologia da informação, departamento de recursos humanos, departamento de finanças, etc., normalmente você tomará cada departamento como uma unidade decisória.

2. Desenvolvimento e entrega de pacotes de decisão para cada unidade decisória

Os pacotes de decisão consistem em documentos que justificam gastos escolhidos dentre duas ou mais alternativas de modo a deixar evidentes os seguintes aspectos:

  • os objetivos da unidade decisória
  • as alternativas à opção escolhida
  • os custos e benefícios de cada alternativa
  • a plausibilidade técnica e operacional da opção escolhida
  • as medidas de desempenho
  • as consequências da falta de financiamento

3. Ranqueamento dos pacotes de decisão para que o financiamento seja distribuído a começar dos mais importantes

O orçamento base-zero revelou-se portador de vantagens com relação ao orçamento por categorias de itens, mas também tem desvantagens próprias.

Do lado das vantagens, a reavaliação dos gastos impede que os gerentes vejam como garantida a prorrogação de programas e isto os impulsiona a perseguir resultados com que defender a prorrogação de seus programas prediletos.

Os gerentes também terão motivação para propor programas inovadores. Novos programas podem começar com orçamentos maiores se, na etapa de ranqueamento, ocuparem uma posição superior a programas antigos e consagrados.

Outra vantagem: a participação no processo orçamentário se amplia, com a intervenção das unidades decisórias incumbidas de preencher os pacotes de decisão.

As desvantagens, entretanto, revelam-se no aumento considerável de papelada e na tendência a exagerar os benefícios dos programas para forçar sua continuidade.

3. Orçamento por programas

O orçamento por programas é chamado de “Planning-programming budgeting systems” (PPBS) nos Estados Unidos e sua recepção no Brasil está confusa: às vezes ele aparece como orçamento programa, ou orçamento por desempenho, ou orçamento por realizações e outras denominações, com características mutantes conforme o autor o apelide.

Deixando esta confusão de lado, a novidade do orçamento por programas foi inserir uma etapa de planejamento no processo orçamentário, de modo que este abarcasse objetivos de curto e de longo prazo.

Esta técnica posicionou o programa como unidade de organização do orçamento.

Cada programa tem objetivo, plano, orçamento e indicadores.

Para criar um orçamento por programas, você seguirá pelo menos quatro etapas:

  1. Especificar os objetivos
  2. Procurar planos alternativos para atingir os objetivos
  3. Medir os custos e os benefícios das alternativas, selecionar uma e prever seu orçamento
  4. Avaliar os resultados de cada programa com base em indicadores prévios

As vantagens do orçamento por programa estão no planejamento e no direcionamento de esforços organizacionais para objetivos comuns.

As desvantagens ligam-se à dificuldade que muitas pessoas encontram para entender a técnica, à tendência a estabelecer objetivos vagos e ambíguos e, finalmente, à anualidade do processo orçamentário, que pode gerar sobrecarga de trabalho, uma vez que os gerentes, enquanto acompanham a execução dos programas planejados, precisam também dedicar-se a planejar os programas do exercício subsequente.

4. Orçamento participativo

O orçamento participativo, chamado nos Estados Unidos de “site-based budgeting”, foi recepcionado no Brasil como “orçamento participativo”.

O orçamento participativo disseminou-se no Brasil como uma técnica orçamentária usada por prefeituras que promoviam discussões com a população e posteriormente convertiam essas discussões em documentos orçamentários elaborados conforme a técnica do orçamento por programas.

Da forma como o compreendo, o orçamento participativo:

  • não constitui uma técnica orçamentária autônoma, mas um estilo de condução do processo orçamentário segundo a técnica do orçamento por categorias de itens, do orçamento base-zero ou, mais comumente, do orçamento por programas;
  • também pode ser usado por organizações públicas diversas de municípios, como, por exemplo, uma autarquia, que aproveitaria o estilo participativo em seu processo orçamentário, sem, entretanto, abri-lo à população em geral.

Dessa forma, o orçamento participativo representa um alargamento da participação no processo orçamentário, sem, entretanto, inovar as técnicas orçamentárias, pois representa apenas um estilo de condução do processo orçamentário.

No orçamento participativo conforme o entendo em organizações públicas (não em municípios!), os orçamentos de cada unidade administrativa operacional são preparados localmente e então submetidos às unidades administrativas superiores para ajustes e aprovação; finalmente, os orçamentos aprovados são devolvidos às unidades administrativas operacionais que os propuseram, agora para implementação.

As vantagens do orçamento participativo são uma melhor alocação de recursos e um engajamento maior das pessoas em sua implementação.

As desvantagens, porém, estão nas dificuldades que ele traz à coordenação e à prestação de contas, bem como a tendência dele espelhar a cultura predominante na organização, o que pode ser negativo se esta cultura for corporativista e refratária a riscos (traços comuns das organizações estatais, diga-se de passagem, sobretudo as organizações educacionais).

A base é o procedimento

As técnicas orçamentárias são essenciais à construção do procedimento orçamentário que retirará sua organização pública do caos. Tanto faz, pode ser uma organização pública de propriedade privada, como uma associação de bairro, ou de propriedade estatal, como uma autarquia – e mesmo uma prefeitura.

O truque aqui, porque ele existe, não tem segredo: compreenda de uma vez por todas que não existe ruptura entre as técnicas orçamentárias.

O orçamento participativo não representa uma evolução que rompe com o orçamento por categorias de itens.

Em outras palavras: O orçamento participativo não é a ruptura democrática com o opressivo orçamento tradicional.

Se uma organização não detiver competência em técnicas orçamentárias, não conseguirá implantar nenhum orçamento que preste.

Leve isto em conta na hora de modelar o procedimento orçamentário de sua organização, seja ela qual for.

Crédito da imagem: Štefan Štefančík