Acórdão TCU nº 1.089/2014: veja quais temas usar no PAINT

O Acórdão nº 1.089/2014, do TCU (Tribunal de Contas da União), pode ser de grande utilidade na elaboração do PAINT (Plano Anual de Auditoria Interna) das auditorias internas dos institutos federais.

Quatro temas do acórdão podem entrar no radar de mudanças previstas em um PAINT: o posicionamento da Uadin na estrutura organizacional, o envolvimento do Conselho Superior nos trabalhos de auditoria, a definição das responsabilidades dos titulares das Uadins e a delimitação do escopo de trabalho das Uadins.

Há, ainda, informações de benchmarking muito proveitosas, que mostram o desempenho das Uadins de institutos e universidades federais.

O Acórdão TCU nº 1.084/2014, porém, é mais amplos do que as Uadins. O TCU (Tribunal de Contas da União) usou-o para decidir a respeito do Relatório Sistêmico de Fiscalização da Função Educação (FiscEducação), elaborado pela SecexEdu (Secretaria de Controle Externo da Educação, órgão do TCU). O relatório baseou-se em informações predominantemente coletadas entre 2011 e 2013 a respeito de quatro temas:

  1. Execução orçamentária e financeira do Ministério da Educação, seus órgãos e suas entidades
  2. Indicadores de desempenho das políticas educacionais
  3. Temas da política educacional
  4. Unidades de auditoria interna de universidades e institutos federais

Destes assuntos, trato apenas do último, que foi abordado no quarto capítulo do Acórdão TCU nº 1.089/2014, intitulado “Tema em destaque: unidades de auditoria interna das universidades e dos institutos federais de educação, ciência e tecnologia”, porque acredito que seja ele, e não os demais, de interesse direto das Uadins dos institutos federais.

O procedimento de avaliação do TCU

O procedimento de avaliação que o TCU adotou na construção do Acórdão TCU nº 1.089/2014 revela um norte a respeito de como poderá ser formatada a avaliação das Uadins nos próximos anos.

A avaliação das Uadins foi feita no Acórdão TCU nº 1.089/2014 tendo em mente a “possibilidade de, no médio prazo, poder desenvolver métrica de avaliação da qualidade, do alcance e da robustez da operação dos serviços de auditoria interna das Ifes, que torne mais eficiente, seletivo e racional o plano setorial de controle externo da função Educação” (item 160).

Os tópicos da avaliação (item 162) podem ser sintetizados assim:

  1. Garantia de independência da Uadin pela estrutura organizacional do instituto federal
  2. Formalização de política de auditoria interna, preferencialmente no regimento da Uadin
  3. Respeito ao princípio da segregação de funções, de modo a evitar que a Uadin desempenhe atividades de gestão
  4. Adequação do PAINT (Plano Anual de Auditoria Interna), demonstrada pelo RAINT (Relatório Anual de Auditoria Interna)
  5. Natureza do assessoramento da Uadin à alta administração do instituto federal
  6. Avaliação dos controles internos da escola federal pela Uadin
  7. Formalização de política de desenvolvimento profissional dos membros da Uadin
  8. Equipamentos e estrutura física disponíveis à Uadin

Os critérios de qualidade adotados pela equipe do TCU foram:

  • Acórdão TCU-Plenário nº 1.074/2009, em que o TCU apresenta uma definição de governança
  • Internal Audit Capability Model for the Public Sector, elaborado pelo IIA (The Institute of Internal Auditors: site em inglês, ou em português)

O TCU avaliou indistintamente as Uadins de universidades e institutos federais; optei, por praticidade, por referir-me predominantemente às Uadins dos institutos federais nesta postagem.

Constituição e posicionamento da Uadin na estrutura organizacional

A Instrução Normativa nº 01/2001 do Sistema de Controle Interno Federal previu que as entidades da administração indireta podem optar por designar um auditor interno ou constituir uma Uadin.

O Acórdão TCU nº 1.089/2014 (item 155) é taxativo a este respeito: os institutos federais devem constituir Uadins, devido à “grandeza e complexidade” de suas estruturas.

A IN SCIF nº 01/2001 também abre a possibilidade da Uadin (ou do auditor interno) da entidade da administração indireta ficar vinculada ao conselho administrador ou ao dirigente máximo, que correspondem respectivamente ao Conselho Superior e ao Reitor dos institutos federais. Posteriormente, contudo, o Decreto nº 3.591/2000 (art. 15, §§ 2º e 3º) restringiu a vinculação ao dirigente máximo às entidades despossuídas de conselho administrativo ou correspondente.

Novamente, o Acórdão TCU nº 1.089/2014 (item 172) é taxativo: o posicionamento da Uadin na estrutura organizacional do instituto federal deve garantir-lhe independência funcional; para tanto, a Uadin deve vincular-se ao Conselho Superior.

Não obstante, apenas 37% das Uadins de universidades e institutos federais ligam-se diretamente aos respectivos conselhos administrativos e há casos de auditores subordinados a diretores de campus (Acórdão TCU nº 1.089/2014, itens 173 e 174).

Envolvimento do Conselho Superior com a auditoria interna

O envolvimento do Conselho Superior com os trabalhos de auditoria interna deve demonstrar-se em quatro momentos principais:

  1. Aprovação do regimento interno da Uadin
  2. Aprovação do PAINT (Plano Anual de Auditoria Interna)
  3. Ciência do andamento dos trabalhos de auditoria, através de informes do titular da Uadin e do recebimento do RAINT (Relatório Anual de Auditoria Interna)
  4. Aprovação da designação e da dispensa do titular da Uadin

De acordo com o TCU, os Conselhos Superiores dos institutos federais tendem a cumprir a obrigação de aprovar o regimento interno, o PAINT, o RAINT, a designação e a dispensa do titular da Uadin, mas ficam alheios, “na maior parte das vezes, sobre o andamento das atividades da auditoria interna durante o exercício” (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 179).

O baixo envolvimento dos Conselhos Superiores com os trabalhos de auditoria pode estar com os dias contados, entretanto. Por força da Instrução Normativa CGU nº 24/2015, arts. 12 e 13, as Uadins passaram a ter 30 dias para remeter informes e resumos dos relatórios de auditoria aos Conselhos Superiores. Esta medida representa um primeiro passo de um novo relacionamento das Uadins com os Conselhos Superiores.

Responsabilidades dos titulares das Uadins

Uma minoria das Uadins (38%, segundo o item 190 do Acórdão TCU nº 1.089/2014) define as responsabilidades de seus titulares nos regimentos internos.

Diante de tal constatação, o TCU presta uma grande contribuição às Uadins ao inspirar-se nos parâmetros do IIA para recomendar os componentes ideais das responsabilidades dos titulares das Uadins.

Os componentes recomendados pelo TCU estão nos itens 189 e 193 do Acórdão TCU nº 1.089/2014, os quais reproduzo abaixo:

a) oferecer opinião sobre a adequação e efetividade dos controles internos dos processos de trabalho da Ifes e gestão de riscos em áreas abrangidas na sua missão e escopo de trabalho;

b) relatar problemas importantes relacionados a controles internos e gestão de risco, inclusive a respeito de melhorias nesses processos;

c) prover periodicamente informação sobre o andamento e os resultados do Paint e a suficiência dos recursos destinados à Audin, incluindo assegurar que recursos são suficientes em quantidade e competência a fim de que os riscos identificados no Paint sejam atacados;

d) alinhar a atuação da Audin com os riscos estratégicos, operacionais, de conformidade e financeiros da organização;

e) implementar o Paint, conforme aprovado, incluindo, quando apropriado, requisições especiais de trabalhos ou projetos feitos pela reitoria ou conselho de administração ou órgão colegiado (deliberativo) equivalente;

f) dotar a Audin com os recursos materiais e pessoais adequados, levando em consideração os conhecimentos, experiências e habilidades necessárias para o cumprimento do Paint e as exigências constantes no regulamento da Audin;

g) emitir relatórios periódicos sobre os trabalhos de auditoria e endereçá-los ao conselho de administração ou órgão colegiado equivalente e à reitoria.

(…)

a) assegurar que o pessoal da Audin tenha acesso irrestrito a todas as funções, documentos, registros, bens e servidores da organização;

b) ter livre acesso ao conselho diretor ou órgão colegiado equivalente;

c) prover serviços de consultoria à administração quando considerá-los apropriados.

Política e procedimentos de auditoria interna

O Acórdão TCU nº 1.089/2014 não chega a esclarecer o que entende por política de auditoria interna, nem por procedimentos de auditoria interna. Também deixa no ar o motivo por que acredita na necessidade de uma regulamentação dos procedimentos de auditoria, embora seja perfeitamente compreensível a validade de uma política de auditoria interna devidamente aprovada pelo Conselho Superior através de resolução.

A respeito da política e dos procedimentos de auditoria interna, o TCU propõe que, “no âmbito das Ifes, é recomendável que tais políticas e procedimentos estejam definidos em normativo equivalente a regulamento, estatuto ou regimento dessas entidades” (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 181).

Escorando-se aparentemente nos parâmetros do IIA, o TCU recomenda que as políticas e os procedimentos de auditoria tenham por conteúdo:

  • a missão, a responsabilidade e a autoridade da Uadin
  • o escopo de trabalho da Uadin
  • as normas de conflito de interesses

Ora, tais conteúdos não representam procedimentos de auditoria, se compreendidos estes como técnicas de coleta e análise de informações em uma auditoria.

Além disto, talvez o regimento interno não seja adequado para declarar a missão da Uadin. A missão é um componente do planejamento estratégico e deveria constar do plano estratégico da Uadin, ao lado da visão e dos valores – deveria, então, constar no PAINT. Nada impede que a Uadin seja regulada por mais de uma resolução do Conselho Supeior. E, uma vez que aprovado por resolução do Conselho Superior, o PAINT que estiver em vigor pode ser compreendido como marco regulatório da Uadin.

Por outro lado, o TCU tenta definir, de antemão, a missão de todas as Uadins, ao propor que “a missão da unidade de auditoria interna é, segundo o IIA, prover, de forma independente e objetiva, serviços de atestações e consultoria com o intuito de adicionar valor e melhorar as operações das Ifes” (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 184).

Ora, o que o TCU fez foi equalizar missão com escopo de trabalho. A proposta do TCU descreve razoavelmente as atividades de auditoria interna. Diversamente, a missão estratégica deveria expressar os benefícios de tais atividades aos institutos federais.

O fato de cerca de 60% das Uadins declararem suas missões em seus regimentos internos pode ser que sugira não uma força das Uadins, como quer o TCU (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 185), mas uma fraqueza de seus PAINTs, provavelmente pouco entrosados com a literatura de planejamento estratégico.

Os demais conteúdos que o TCU sugere à política de auditoria interna referem-se ao escopo de trabalho e à prevenção de conflitos de interesses.

As Uadins parecem ter dificuldade com a defnição de seu escopo de trabalho e a instituição de normas de conflitos de interesses, elementos que, seguramente, devem fazer parte de uma política de auditoria interna. Apenas 22% das Uadins “possuem normas que visam impedir que a Audin execute trabalhos próprios de gestores, como a elaboração de minutas de editais ou a emissão de pareceres desvinculados dos trabalhos de auditoria” (item 186) e, no universo das 31 Uadins analisadas pelo TCU, apenas uma possui normas de prevenção de conflito de interesses (item 188).

A indefinição dos escopos de trabalho das Uadins pode estar na origem de um cenário alarmante: um pequeno número de Uadins (33%) avalia os controles internos administrativos e, levando em conta que nenhuma das universidaes ou dos institutos federais analisados pelo TCU adota qualquer sistema de gestão de riscos, nenhuma Uadin lida com riscos (itens 215 e 216 do Acórdão TCU nº 1.089/2014).

O cenário é alarmante porque as Uadins têm, como razão de existir, a avaliação dos controles internos e das políticas de riscos dos institutos federais.

A respeito dos riscos, o TCU apresenta importante esclarecimento: “A maior interessada em realizar a avaliação e a gestão dos riscos deveria ser a própria administração, pois tais instrumentos apontariam as providências a serem tomadas a fim de evitar que vulnerabilidades não detectadas impeçam o atingimento dos objetivos da organização. A Audin deveria atuar na avaliação desses instrumentos, apontando as oportunidades de melhoria” (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 214).

Em contrapartida, “as Audin, em sua maioria, realizam adequadamente seu trabalho de assessoria à alta administração” (item 219).

Tudo indica que o descarrilhamento das Uadins seja uma ameaça constante: virtualmente nenhuma Uadin tem critérios para prevenir conflito de interesses, poucas definem as responsabilidades de seus titulares e um número reduzido chega a delimitar seu escopo de trabalho. Não deve causar espanto saber que 30% das Uadins praticam atividades típicas de gestão, em afronta à segregação de funções (item 221, Acórdão TCU nº 1.089/2014).

Também não deve causar espanto, dadas as circunstâncias, saber que um grande número das Uadins (77%) não conta com uma política de capacitação formalizada para seus membros (Acórdão TCU nº 1.089/2014, item 200).

Novamente, o TCU presta uma grande contribuição às Uadins ao recomendar componentes básicos do escopo de trabalho das Uadins no item 195 do Acórdão TCU nº 1.089/2014, que reproduzo abaixo:

No que tange à delimitação de escopo dos trabalhos da Audin, deverá constar do normativo da Ifes que a atuação dessa unidade deverá ter como objetivo determinar se os controles internos, a gestão de riscos e a governança da organização estão funcionando adequadamente de forma a garantir que:

a) os riscos são adequadamente identificados e administrados;

b) a interação entre os diversos grupos responsáveis pela governança ocorre quando necessário;

c) a informação operacional, gerencial, financeira é acurada, confiável e tempestiva;

d) os atos dos servidores estão em conformidade com políticas, padrões, procedimentos, leis e regulamentação aplicáveis;

e) a interação da organização com terceiros, inclusive fornecedores, está em conformidade com políticas, padrões, procedimentos, leis e regulamentação aplicáveis;

f) os recursos (ativos) são adquiridos com economicidade, utilizados eficientemente, e protegidos adequadamente;

g) os programas, planos e objetivos são atingidos;

h) a qualidade e melhoria contínua são promovidas no âmbito dos processos de controle da organização; e

i) problemas de conformidade legal dentro da organização são reconhecidos e tratados apropriadamente.

Conclusão

Há uma alta chance das Uadins dos institutos federais estarem diante de sérias dificuldades de realizar auditorias adequadas.

Escopos de trabalho indefinidos, alheamento dos Conselhos Superiores, independência técnica comprometida, responsabilidades distorcidas, alta permeabilidade a conflitos de interesses – todos são indícios que não apontam para procedimentos eficazes, eficientes e, muito menos, efetivos.

Os planos anuais de auditoria interna, entretanto, são instrumentos que as Uadins podem explorar se desejarem remodelar seus procedimentos, seu escopo, suas políticas e alcançar um patamar de desempenho condizente com as necessidades dos institutos federais.

O primeiro passo está em reconhecer os problemas; o segundo, em propor soluções. Acredito que o Acórdão TCU nº 1.089/2014 oferece pistas seguras para iniciar esta caminhada.