O que são taxas?

A teoria predominante diz que existem cinco espécies de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios.

Mostrarei as regras gerais de cada um deles em cinco postagens: uma para cada espécie tributária. Desta vez, as taxas.

As taxas são tributos de cobrança vinculada a atividades estatais específicas.

O fato gerador de uma taxa não reside em um ato ou fato do contribuinte, mas em uma atividade do Estado com relação ao contribuinte.

A cobrança das taxas tem como pré-condição a realização da atividade estatal que funciona como fato gerador delas. Por isto, as taxas têm natureza retributiva de contraprestação: o Estado realiza certa atividade e, em troca de tê-la fruído ou de poder fruí-la, o contribuinte paga uma taxa.

Mesmo que o contribuinte não tenha fruído a atividade estatal, ele deverá pagar por ela uma vez que ela esteve – ou ainda está – disponível.

Justamente porque pagar em troca do que não se usa pode gerar distorções, a boa técnica tributária recomenda que as taxas recaiam sobre os contribuintes que fruíram a atividade estatal.

As taxas podem ser de dois tipos (art. 145, II, CF88; art. 77, Código Tributário Nacional):

  1. Taxas de serviço, cobradas em razão da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis
  2. Taxas de polícia, cobradas em razão do exercício do poder de polícia pela Administração Pública

Como consequência desta tipificação, ensina Alexandre Mazza (Manual de direito tributário, 2016, p. 138), não pode haver taxas remuneratórias de outras atividades estatais, tais como: obras públicas, uso de bens públicos, fomento, intervenção no domínio econômico, intervenção na propriedade privada, intervenção no domínio social, atividades desvinculadas, serviços públicos gerais uti universi, socorro à calamidade pública, captação de recursos para guerra externa.

Todas as entidades federativas detêm competência tributária relativa a taxas; os Estados também detêm a competência tributária residual relativa a taxas (arts. 145, II, e 25, § 1º, CF88; art. 77, Código Tributário Nacional).

O motivo da competência em comum está em que a competência tributária relativa a determinada taxa cabe ao ente federativo que realizou a atividade estatal assinalada como fato gerador da taxa.

As taxas são instituídas mediante lei ordinária e, no âmbito federal, também medida provisória.

A base de cálculo da taxa corresponde ao custo da atividade estatal assinalada como fato gerador da taxa. Todavia, a jurisprudência aceita a estimativa razoável do custo.

A CF88 e o Código Tributário Nacional impõem importante limitação à base da cálculo das taxas:

  • “As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos” (art. 145, § 1º, CF88)
  • “A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital da empresa” (art. 77, parágrafo único, Código Tributário Nacional)

Em outras palavras: as taxas não podem ter, em suas bases de cálculo, um valor desvinculado de uma atividade estatal porque tal é a base de cálculo dos impostos.

Todavia, há uma nuança em razão da Súmula Vinculante do STF nº 29: “É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.”

A Fazenda Pública lança as taxas de ofício, sem a participação do contribuinte, o que condiz com a residência do fato gerador em uma atividade estatal (art. 149, Código Tributário Nacional).

Sob a ótica do direito financeiro, as receitas provenientes das taxas são receitas afetadas, ou seja, destinadas ao custeio da atividade estatal assinalada como fato gerador.

Taxas de serviço

Uma taxa de serviço pode ser cobrada devido à prestação de um serviço público específico e divisível.

A especificidade e a divisibilidade dos serviços públicos estão definidas pelo Código Tributário Nacional:

Art. 79. (…)

II – [os serviços são] específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;

III – [os serviços são] divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.

A utilização do serviço público pelo contribuinte pode ser efetiva ou potencial; ambas justificam a cobrança da taxa.

Também o Código Tributário Nacional define a efetividade e a potencialidade da utilização:

Art. 79. (…)

I. (…)

a) [o contribuinte pode utilizar o serviço público] efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) [o contribuinte pode utilizar o serviço público] potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

Por exemplo: água encanada, gás canalizado, telefonia fixa, transporte coletivo, energia elétrica.

Caso um destes serviços seja prestado por particular mediante concessão ou permissão do Estado, aquele cobrará, em lugar de taxa, uma tarifa. É o exemplo da telefonia fixa atualmente.

(As tarifas enquadram-se dentre os casos de institutos que parecem, mas não são tributos, amplamente discutidos em outra postagem.)

Certa época houve discussão sobre a licitude dos municípios instituírem taxas de custeio da coleta de lixo nas portas das casas, atividades de custos de difícil estimativa.

O entendimento em prol da licitude foi pacificado pela Súmula Vinculante nº 19 do STF: “A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal.”

É inconstitucional a instituição de taxas para custeio de serviços públicos inespecíficos e indivisíveis. Tais serviços, inclusive, não podem ser prestados por particulares em regime de concessão ou permissão.

A explicação está em que os serviços públicos inespecíficos e indivisíveis criam vantagens cujos custos não podem ser mensurados para cada usuário.

Exemplos de serviços públicos inespecíficos e indivisíveis são a iluminação pública, a limpeza e a conservação de logradouros, a saúde e a educação.

A este respeito, destacam-se dois posicionamentos do STF:

  • “Inconstitucional a instituição e a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos” (Repercussão Geral em RE n. 789.218-MG, rel. Min. Dias Toffoli)
  • “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa” (Súmula Vinculante nº 41 do STF, posteriormente superada pelo art. 149-A da CF88, que transformou o custeio da iluminação pública em objeto de contribuição especial.)

Taxas de polícia

Uma taxa de polícia pode ser cobrada devido ao exercício do poder de polícia pelo Estado.

O exercício do poder de polícia deve ser efetivo; não se admite a cobrança da taxa de polícia por exercício potencial do poder de polícia.

O Código Tributário Nacional assim define o poder de polícia:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

A respeito da regularidade do exercício do poder de polícia, diz o STF: “Presume-se o que normalmente ocorre, ou seja, o exercício do poder de polícia ante a cobrança da taxa respectiva” (STF, AgRg no AI nº 766.940.RJ, Rel. Min. Marco Aurélio).

Perfazem o núcleo do conceito de poder de polícia:

  • as atividades administrativas de limitação, fiscalização e sanção dos comportamentos dos particulares
  • o fundamento no benefício ao interesse público

Em contraposição aos serviços públicos, que implicam uma ampliação dos direitos dos particulares, o poder de política implica uma restrição dos direitos dos particulares.

O fato gerador da taxa do poder de polícia é o exercício efetivo do poder de polícia; porém, como diz o STF, a efetividade deste exercício é presumida da cobrança da taxa de polícia.

Ainda conforme o STF, em outra oportunidade, “é condição constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II, da Constituição). Por não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação” (STF, AgRg no RE nº 602.089-MG rel. Min. Joaquim Barbosa).

São exemplos de taxas de polícia: fiscalização ambiental, licenciamento de veículos, licenciamento de elevadores, concessão de alvarás, expedição de certidões e atestados, expedição de passaporte e renovação de licença de funcionamento de estabelecimento comercial.

Os órgãos de segurança pública constituem uma manifestação do poder de polícia. Por isto, não podem ser custeados mediante taxas de serviço.

Quando se fala de serviço de segurança pública, emprega-se serviço público no sentido da ciência da administração pública: uma atividade intangível que produz benefícios avessos à apropriação privada, porém passível ao gerenciamento segundo técnicas do gerenciamento de serviços.