O que são contribuições de melhoria?

A teoria predominante diz que existem cinco espécies de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios.

Mostrarei as regras gerais de cada um deles em cinco postagens: uma para cada espécie tributária. Desta vez, as contribuições de melhoria.

As contribuições de melhoria dependem, para sua instituição e cobrança, da realização de uma tal obra pelo Estado que ela provoque acréscimo no valor do imóvel do contribuinte.

É o disposto no Decreto-Lei nº 195/1967:

Art 1º. A Contribuição de Melhoria, prevista na Constituição Federal tem como fato gerador o acréscimo do valor do imóvel localizado nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas.

É o também disposto no Código Tributário Nacional:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária (…).

E, finalmente, na CF88:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(…)

III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Nem toda obra justifica uma contribuição de melhoria. Determina o Decreto-Lei nº 195/1967, quanto às contribuições de melhoria em âmbito federal:

Art 2º. Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I – abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II – construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III – construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive tôdas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV – serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V – proteção contra sêcas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;

VI – construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII – construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII – aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.

Este rol é taxativo para a União, mas exemplificativo para os demais entes federativos. Para a União, além da obra provocar o acréscimo no valor do imóvel do contribuinte, ela deve constar da listagem do art. 2º do Decreto-Lei nº 195/1967.

A contribuição de melhoria deve ser instituída através de lei ordinária e, no caso da União, pode também ser instituída através de medida provisória.

Alexandre Mazza atribui a diferenciação entre obra e serviço ao direito administrativo, que se serve do critério da preponderância.

“Se em determinada atuação”, explica Mazza, “prepondera o resultado final sobre a atividade trata-se de uma obra pública. (…) Havendo predominância da atividade sobre o resultado final a atuação da Administração tem natureza jurídica de serviço público” (Manual de direito tributário, 2016, p. 150).

Este raciocínio talvez pudesse ser substituído pelo critério da tangibilidade do resultado: a obra pública é tangível, e os serviços públicos, não.

Mas, seja qual for o raciocínio, para considerar uma obra como pública, seu resultado (a edificação) deve ser incorporada ao patrimônio do Estado, não importa se foi executada por particulares.

Pode haver alguma confusão acerca do momento da cobrança da contribuição de melhoria: antes ou depois da construção da obra pública?

O Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei nº 195/1967, quando tratam da contribuição de melhoria, ora se preocupam com o custeio da obra, ora com a absorção da valorização decorrente dela.

A CF88, art. 145, III, por seu turno, bloqueou quaisquer dúvidas quando concebeu a instituição da contribuição de melhoria como uma decorrência de uma obra pública: só pode haver cobrança da contribuição de melhoria após a construção da obra pública, como forma de absorver a valorização imobiliária.

Não foi recepcionada pela CF88 a contribuição de melhoria como forma de custear a obra, que consta do art. 81 do Código Tributário Nacional.

Se a obra pública, porém, desvalorizar o imóvel do contribuinte, este poderá mover ação indenizatória contra a Administração Pública (art. 37, § 6º, CF88).

Obras públicas realizadas por consórcios públicos

Se duas ou mais entidades federativas firmarem consórcio e, nesta qualidade, executarem obra pública que justifique contribuição de melhoria, a arrecadação será distribuída proporcionalmente ao investimento de cada consorciado.

As obras públicas executadas pelos Territórios Federais são consideradas como executadas pela União, cabendo à União todo o produto da arrecadação correspondente à contribuição de melhoria (art. 4º, § 4º, Decreto-Lei nº 195/1967).

Limite do valor da contribuição

O valor da contribuição de melhoria possui “como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado” (art. 81, Código Tributário Nacional).

Assim:

  • Custo da obra = limite total
  • Acréscimo de valor ao imóvel = limite individual

A soma de todos os valores compreendidos nos limites individuais não pode ultrapassar o limite total.

O estabelecimento do valor individual considera a valorização financeira do imóvel e outros elementos, tais como “a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente” (art. 3º, § 1º, Decreto-Lei nº 195/1967).

É cobrado de cada contribuinte um rateio igual ao custo da obra dividido pelo número de contribuintes.

Cada contribuinte pagará no máximo seu limite individual.

Se o resultado do rateio ficar abaixo do limite individual do contribuinte, este pagará exatamente o valor do rateio.

Portanto, a Administração Pública não pode realizar o rateio e ajustar, para mais, o valor do rateio até alcançar os limites individuais.

Por exemplo: o custo total é 9 e há três contribuintes com limites individuais de 1, 2 e 5:

Rateio = 9 : 3 = 3

O contribuinte de limite individual 1 pagará 1; o contribuinte de limite individual 2 pagará 2; e o contribuinte de limite individual 5 pagará 3. Ele não pode pagar 5 sob argumento de que seu limite é 5. Do custo total 9, somente 6 serão custeados pelos contribuintes; os 3 restantes, o Estado deverá custeá-los.

Finalmente, determina o Decreto-Lei nº 195/1967:

Art 17. Para efeito do impôsto sôbre a renda, devido, sôbre a valorização imobiliária resultante de obra pública, deduzir-se-á a importância que o contribuinte houver pago, o título de Contribuição de Melhorias.

Procedimento de arrecadação

A lei que institui a contribuição de melhoria deve fixar o procedimento de arrecadação em conformidade com as regras dos seguintes dispositivos:

  • Decreto-Lei nº 195/1967: arts. 4º, 5º, 6º, 9º, 10 e 12
  • Código Tributário Nacional: arts. 82

A Fazenda Pública lança de ofício as contribuições de melhoria, sem participação do contribuinte (art. 149, Código Tributário Nacional).

Parafiscalidade em contribuições de melhoria

O Decreto-Lei nº 195/1967 prevê situações de delegação, pela União, da capacidade tributária referente às contribuições de melhoria:

Art. 12. (…)

§ 6º. Mediante convênio, a União poderá legar aos Estados e Municípios, ou ao Distrito Federal, o lançamento e a arrecadação da Contribuição de Melhoria devida por obra pública federal, fixando a percentagem na receita, que caberá ao Estado ou Município que arrecadar a Contribuição.

§ 7º. Nas obras federais, quando, por circunstâncias da área ser lançada ou da natureza da obra, o montante previsto na arrecadação da Contribuição de Melhoria não compensar o lançamento pela União, ou por seus órgãos, o lançamento poderá ser delegado aos municípios interessados e neste caso:

a) caberão aos Municípios o lançamento, arrecadação e as receitas apuradas; e

b) o órgão federal delegante se limitará a fixar os índices e critérios para o lançamento.

Art 13. A cobrança da Contribuição de Melhorias, resultante de obras executadas pela União, situadas em áreas urbanas de um único Município, poderá ser efetuada pelo órgão arrecadador municipal, em convênio com o órgão federal que houver realizado as referidas obras.

Art 14. A conservação, a operação e a manutenção das obras referidas no artigo anterior, depois de concluídas constituem encargos do Município em que estiverem situadas.

Art 15. Os encargos de conservação, operação e manutenção das obras de drenagem e irrigação, não abrangidas pelo art. 13 e implantadas através da Contribuição de Melhorias, serão custeados pelos seus usuários.

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Contribuição de melhoria e desapropriação por zona

O Decreto-Lei nº 3.345/1941, art. 4º, fala de desapropriação por zona, um instituto de direito administrativo que funciona assim: em uma obra pública, a Administração Pública promove uma desapropriação maior do que a necessária pela obra como forma de ganhar com a futura valorização do entorno.

Para uma minoria de estudiosos, a desapropriação por zona foi revogada pela CF88, que preferiu a contribuição de melhoria, menos gravosa ao patrimônio das pessoas privadas.