Reserva de lei complementar em matéria tributária

A expressão “reserva de lei complementar” refere-se ao conjunto de matérias que podem ser reguladas somente por lei complementar.

Uma lei complementar tem as seguintes características:

  • exigência de quórum mais rigoroso para aprovação
  • conteúdo interditado à regulação temporária por medida provisória
  • disposições gerais na maioria das vezes, isto é, disposições obrigatórias a todos os entes federativos
  • temas taxativamente previstos na CF88

A CF88 prevê as matérias tributárias reservadas às leis complementares (adicionei comentários entre colchetes e sublinhados):

Art. 146. Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; [Os conflitos podem originar-se de bitributação ou bis in idem.]

II – regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; [Consequentemente, somente lei complementar pode regular princípios e imunidades tributárias.]

III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239.

[Os temas das alíneas devem ser regulados por leis complementares de caráter geral, obrigatórias a todos os entes federativos: princípios, imunidades, competência, conceito de tributo, obrigação tributária, crédito tributário, espécies tributárias, prescrição, decadência, lançamento, definição dos fatos geradores, das bases de cálculo.]

Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que:

I – será opcional para o contribuinte;

II – poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado;

III – o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento;

IV – a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes.

[O parágrafo único do art. 146 foi regulado pela Lei nº 9.317/1996, referente somente aos impostos federais – “Simples Federal” –, e, posteriormente, pela Lei Complementar nº 123/2006, referente aos impostos arrolados em seu art. 13.]

Art. 146-A. Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo. [Este dispositivo permite a instituição, por lei complementar, de tributos extrafiscais.]

Outras matérias reservadas às leis complementares estão abaixo:

  • empréstimos compulsórios (art. 148, CF88)
  • novas fontes de custeio da Seguridade Social (art. 155, § 4º, CF88)
  • competência impositiva residual (art. 154, I, CF88)
  • disciplina do ISS (art. 156, III, e § 3º, CF88; Lei Complementar nº 116/2003)
  • disciplina do ICMS (art. 155, § 2º, XII, CF88)
  • disciplina do ITCMD com conexão internacional (art. 155, § 1º, III, CF88)
  • repartição de receitas tributárias (art. 161, CF88)
  • isenções e anistias de contribuições sociais (art. 195, § 11, CF88)