A dívida ativa e a certidão de dívida ativa

O procedimento de inscrição em dívida ativa inicia com o descumprimento da obrigação tributária pelo contribuinte.

A inscrição em dívida ativa insere o nome do contribuinte na lista de inadimplentes, oficializa a dívida dele com a Fazenda Pública e viabiliza o ingresso em juízo com a ação de execução fiscal.

Nem toda dívida ativa tem natureza tributária; tem natureza tributária apenas a dívida ativa oriunda do descumprimento de obrigação tributária (art. 201, Código Tributário Nacional).

Uma vez realizada a inscrição do contribuinte na dívida ativa, a Fazenda Pública deve expedir a CDA (Certidão de Dívida Ativa), em que enunciado da inscrição do descumprimento tributário permite o controle de legalidade do procedimento de cobrança tributária.

O conteúdo da CDA está detalhado pelo Código Tributário Nacional:

Art. 202. O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade competente, indicará obrigatoriamente:

I – o nome do devedor e, sendo caso, o dos co-responsáveis, bem como, sempre que possível, o domicílio ou a residência de um e de outros;

II – a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora acrescidos;

III – a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei em que seja fundado;

IV – a data em que foi inscrita;

V – sendo caso, o número do processo administrativo de que se originar o crédito.

Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste artigo, a indicação do livro e da folha da inscrição.

A Lei nº 6.830/1980, Lei de Execuções Fiscais, prevê regras mais detalhadas para a inscrição do contribuinte na dívida ativa e a emissão da CDA:

Art. 2º – Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

§ 1º – Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.

§ 2º – A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.

§ 3º – A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.

§ 4º – A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.

§ 5º – O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:

I – o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;

II – o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;

III – a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;

IV – a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;

V – a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e

VI – o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.

§ 6º – A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.

§ 7º – O Termo de Inscrição e a Certidão de Dívida Ativa poderão ser preparados e numerados por processo manual, mecânico ou eletrônico.

§ 8º – Até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.

§ 9º – O prazo para a cobrança das contribuições previdenciárias continua a ser o estabelecido no artigo 144 da Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960.

Art. 3º – A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez.

Parágrafo Único – A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite.

É possível emendar ou substituir a CDA viciada por erros ou omissões porque tais vícios causam nulidade relativa, situação que comporta correção (art. 203, Código Tributário Nacional).

A princípio, as emendas e substituições devem acontecer até a decisão de primeira instância (art. 203, Código Tributário Nacional; art. 2º, § 8º, Lei nº 6.830/1980), mas o STJ tem aceito emendas e substituições até a prolação da sentença de embargos, desde que não modifiquem o sujeito passivo da execução fiscal (STF, 2ª Turma, REsp 200800339763, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 19-8-2010, DJ 28-9-2010). É o que consta da Súmula nº 392 do STJ: “A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução”.

Uma vez expedida corretamente, a CDA cumpre o duplo papel de título executivo e de petição inicial da ação de execução fiscal (art. 6º, § 2º, Lei nº 6.830/1980).

Além deste duplo papel, a Lei nº 9.492/1997, art. 1º, chamada “Lei do Protesto”, passou a reconhecer, desde sua alteração pela Lei nº 12.767/2012, a CDA como título sujeito a protesto extrajudicial. A Procuradoria-Geral Federal, por meio da Portaria nº 17/2013, disciplinou esta matéria e o CNJ (Conselho Nacional de Justiça) recomendou aos TJs que publiquem normas de protesto da CDA.

Todavia, mesmo com a previsão legal, o protesto da CDA pode ser compreendido como violação ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV, CF88) porque sua possibilidade está prevista em uma lei de direito privado ao invés de uma norma de direito público específica ao devido processo de cobrança de tributos.

O STF julgou pela constitucionalidade do protesto extrajudicial da CDA em 2016.

Certidões tributárias

O Código Tributário Nacional prevê três certidões a respeito de pendências tributárias: a certidão negativa de débito, a certidão positiva de débito e a certidão positiva com efeitos de negativa.

A certidão negativa de débito é emitida quando não há nenhum crédito tributário em nome do contribuinte em determinado período (art. 205, Código Tributário Nacional).

Expedida erroneamente uma certidão, o responsável pela expedição responde pelo crédito tributário e pelos juros de mora, se tiver havido fraude ou dolo (art. 208, Código Tributário Nacional).

A certidão positiva com efeitos de negativa é emitida quando há créditos tributários em nome do contribuinte em determinado período, mas eles ainda não venceram ou ainda se encontram “em curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa” (art. 206, Código Tributário Nacional).

A respeito da certidão negativa de débito e da certidão positiva com efeitos de negativa, diz a Súmula nº 446 do STJ: “Declarado e não pago o débito tributário pelo contribuinte, é legítima a recusa de expedição de certidão negativa ou positiva com efeito de negativa.”

A certidão positiva é emitida quando há créditos tributários vencidos em nome do contribuinte em determinado período. A certidão positiva não está prevista expressamente no Código Tributário Nacional – ela é uma decorrência lógica da impossibilidade de emitir a certidão negativa de débito ou a certidão positiva com efeitos de negativa.

Caso a Fazenda Pública recuse-se a emitir a certidão adequada à situação do contribuinte, pode este ingressar com mandado de segurança repressivo com pleito liminar de ordem de emissão da certidão pela autoridade administrativa.