Controles: por que é tão difícil entender o que eles são?

É comum a confusão entre auditoria e controle. Talvez a causa esteja no legalismo que predomina entre os autores de direito administrativo.

Quando o assunto é controle, acredito que os juristas brasileiros e os administradores estrangeiros falam de procedimentos distintos, muito embora usem a mesma palavra.

Se você comparar o conceito de controle de administradores estrangeiros com o conceito de controle de juristas brasileiros, vai perceber que:

  1. Os administradores estrangeiros definem “controle” como um procedimento de garantia de cumprimento dos objetivos organizacionais. Trata-se, portanto, de uma expressão do gerencialismo
  2. Os juristas brasileiros definem “controle” como um procedimento de confirmação da conformidade normativa de um ato administrativo. Trata-se, portanto, de uma expressão do legalismo

Sem querer aprofundar a discussão, uma administração pública guiada pelo legalismo presta serviços públicos muito distintos de uma administração pública guiada pelo gerencialismo.

A administração legalista cumpre a lei; a administração gerencialista satisfaz as necessidades dos cidadãos.

Hely Lopes Meirelles consagrou, dentre os juristas, uma classificação do controle segundo três critérios – momento, objeto e sujeito:

Momento. O controle pode ser prévio, concomitante ou posterior.

Objeto. O controle pode referir-se à legalidade ou ao mérito.

Sujeito. O controle pode ser praticado pela Administração Pública, pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário. O controle exercico pela Administração Pública é sempre interno, contra seus próprios atos administrativos; o controle exercido pelo poder legislativo pode ser interno ou externo; e o controle exercido pelo poder judiciário pode ser interno ou externo.

Muitas vezes, vejo gente dizer que um exemplo de controle concomitante é a realização de uma auditoria paralelamente à execução da atividade auditada, com o propósito de barrar errros na execução.

Esse exemplo tem o problema de confundir auditoria e controle: uma auditoria não é procedimento de controle; uma auditoria é um procedimento de avaliação dos controles.

Uma auditoria pode perfeitamente ser realizada ao longo da execução da atividade auditada; porém isso não deve acontecer com o objeto de barrar desvios, mas com o objetivo de avaliar os controles da atividade.

Os controles, esses sim, caso se desenvolvam ao longo da execução da atividade, devem buscar barrar desvios.

Portanto: uma auditoria pode avaliar a qualidade dos controles concomitantes, mas ela não é um controle concomitante.

Esta confusão entre auditoria e controle eu acho que está na base da dificuldade que certos administradores públicos têm de entender que as unidades de auditoria interna não se responsabilizam por controlar a gestão, mas por avaliar os controles que a gestão coloca para funcionar.

O ruim é que, devido à confusão, às vezes não se estruturam nem os controles nem a auditoria, o que não é promissor.

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