Quais os princípios implícitos do direito administrativo?

Postagem para quem não está seguro de que sindicabilidade é um princípio do direito administrativo – tudo sobre os princípios implícitos.

Vimos anteriormente que os princípios enunciam normas jurídicas diferentes daquelas que enunciam regras.

Há uma diferença conceitual (os princípios são gerais enquanto as regras são específicas para cada caso) e operacional (os princípios são harmônicos entre si enquanto as regras são excludentes).

Vimos também a classificação dos princípios em explícitos ou implícitos, conforme são citados abertamente nas normas legais, e em fundamentais ou derivados.

Vimos ainda quais são os princípios fundamentais do direito administrativo e os princípios expressos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).

Vamos ver agora os princípios implícitos, que são decorrência lógica de disposições constitucionais e legais.

Embora não estejam explícitos nos textos normativos, eles possuem a mesma relevância dos princípios expressos.

Os princípios implícitos são os seguintes:

  1. presunção de legitimidade ou de veracidade;
  2. motivação;
  3. razoabilidade e proporcionalidade;
  4. contraditório e ampla defesa;
  5. autotutela;
  6. segurança jurídica;
  7. continuidade do serviço público;
  8. especialidade;
  9. hierarquia;
  10. precaução;
  11. sindicabilidade.

Os princípios fundamentais – superioridade e indisponibilidade do interesse público – também são princípios implícitos, mas nesta postagem veremos somente os princípios que, além de implícitos, são derivados.

Para conhecer os princípios fundamentais do direito administrativo, clique aqui. Para os princípios derivados explícitos, clique aqui.

Para a classificação dos princípios em fundamentais ou derivados e em explícitos ou implícitos, clique aqui.

Então, para os princípios derivados implícitos, continue a leitura desta postagem.

Presunção de legitimidade ou de veracidade

Este princípio contém duas presunções:

  1. verdade: certeza dos fatos retratados nos atos da Administração Pública;
  2. legalidade: até prova em contrário, os atos da Administração Pública foram todos praticados conforme a lei.

Há duas consequências iniciais deste princípio.

A primeira é que os atos administrativos produzem efeitos imediatos e devem ser cumpridos até que invalidados pela Administração Pública ou pelo Judiciário.

>>> Entenda a revisão judicial dos atos da Administração Pública.

A segunda é que a demonstração da ilegalidade do ato administrativo cabe a quem a tenha alegado.

Em conclusão: o ato administrativo ilegal produz efeitos normalmente até sua invalidação pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário.

Uma última consequência da presunção de legitimidade é que a União não pode negar fé aos documentos emitidos pelos Estados e os Municípios, e vice-versa (art. 19, II, CF88).

Motivação

O princípio da motivação exige da Administração Pública a indicação dos fundamentos de fato e de direito de suas decisões.

A Administração Pública deve justificar seus atos, sejam eles vinculados ou discricionários, por meio da indicação de pressupostos de fato (fatos que ensejam o ato) e de direito (normas jurídicas que autorizam o ato).

O princípio da motivação tem como consequências o controle da legalidade e da moralidade e o exercício da ampla defesa e do contraditório.

O cumprimento deste princípio não exige forma específica.

A motivação pode ser ou não concomitante com o ato e pode até provir de ente público diverso daquele que pratica o ato – trata-se da motivação aliunde (art. 50, § 1º, Lei nº 9.784/1999).

A Lei nº 9.784/1999 obriga a motivar os atos administrativos sempre que estes:

Art. 50. (…)

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Certos atos administrativos dispensam motivação. Por exemplo: a exoneração ad nutum (a qualquer tempo) de ocupante de cargo ou função de livre nomeação e exoneração.

Razoabilidade e proporcionalidade

O princípio da razoabilidade e da proporcionalidade tem dois componentes:

  1. razoabilidade, que significa a compatibilidade entre os meios e os fins do ato administrativo;
  2. proporcionalidade, que delimita a intensidade do poder do ato administrativo, de acordo com padrões comuns na sociedade.

Para que um ato administrativo respeite o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, os juristas firmaram três critérios:

  1. adequação entre meios e fins;
  2. necessidade de existência do ato administrativo;
  3. proporcionalidade em sentido estrito, ou análise de custo-benefício.

O princípio da razoabilidade e proporcionalidade incide sobre qualquer função pública, não apenas a administrativa, mas também a judicial e a legislativa.

O controle judicial do princípio da razoabilidade e proporcionalidade incide na legalidade, mas não no mérito. Se considerar o ato administrativo lesivo a este princípio, o Judiciário determinará a anulação do ato.

Contraditório e ampla defesa

O princípio do contraditório e da ampla defesa está previsto no art. 5º, LV da CF88: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

Assim, todos os processos administrativos, punitivos ou não punitivos, mesmo desprovidos de acusados, devem assegurar contraditório e ampla defesa.

Autotutela

O princípio de autotutela instrumentaliza a Administração Pública para a revisão de seus próprios atos.

Funciona como base do sistema administrativo, formado por mecanismos de autocontrole da Administração Pública.

Os critérios da Administração Pública para o controle de seus atos são:

  1. legalidade, em que, de ofício ou por provocação, a Administração anula seus atos ilegais;
  2. mérito, em que a Administração reexamina a conveniência e oportunidade de um ato legal e legítimo e decide por mantê-lo ou revogá-lo.

Consagrou-o a Súmula nº 473 do STF (Supremo Tribunal Federal): “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Nesta súmula, o verbo “poder” (“A Administração pode anular…”) está no sentido de poder-dever: quer dizer que a Administração deve anular seus atos, quando ilegais, ou pode revogá-los, quando inconvenientes ou inoportunos.

Em suma: a Administração deve anular atos ilegais e pode revogar atos inoportunos e inconvenientes, mesmo que legais.

O Poder Judiciário, quando controla os atos da Administração, pode anular os ilegais, mas não pode revogar um ato com base em uma análise de mérito.

Há duas limitações ao princípio da autotutela.

Primeira: firma-se no STF o entendimento de que, se a anulação ou revogação um ato administrativo puder afetar negativamente o interesse de algum beneficiário, este deve ter assegurado procedimento prévio com contraditório e ampla defesa.

Segunda: o direito ao exercício da autotutela decai em cinco anos, salvo comprovada má-fé dos beneficiários (art. 54, Lei nº 9.784/1999).

Em uma acepção menos conhecida, o princípio da autotutela indica o dever e o poder da Administração de zelar por seu patrimônio através de medidas de polícia administrativa.

Autotutela, ou tutela administrativa?

Você não confundirá estes dois conceitos.

Tutela administrativa refere-se à supervisão que a administração direta exerce sobre as entidades da administração indireta, o chamado controle finalístico.

Autotutela, esta sim, refere-se ao princípio da autotutela.

Segurança jurídica

O princípio da segurança jurídica reflete a necessidade social de estabilizar as situações jurídicas.

Desdobramentos deste princípio aparecem nos seguintes dispositivos:

  • art. 2º, parágrafo único, inciso XIII da Lei nº 9.784/1999, que veda a “aplicação retroativa de nova interpretação” de norma administrativa;
  • decadência e prescrição;
  • súmulas vinculantes (art. 103 da CF88);
  • proteção do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF88).

Os estudiosos costumam diferenciar entre os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança:

  • segurança jurídica: é objetivo, pois indica a necessidade de conferir estabilidade às relações jurídicas, e relaciona-se aos institutos da decadência e da prescrição;
  • proteção à confiança: é subjetivo, pois indica a crença das pessoas de que os atos da Administração são legais e legítimos, e relaciona-se às ideias de boa-fé e de presunção de legitimidade e legalidade dos atos da Administração.

Um exemplo destes dois princípios está na Súmula nº 249 do TCU: “É dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais”.

A segurança jurídica transparece na dispensa de reposição da importância indevidamente percebida, o que consolida a situação; a proteção à confiança transparece no erro escusável de interpretação de lei, uma vez que é hábito presumir-se a correção das interpretações legais feitas pelos órgãos públicos.

Você também pode notar na Súmula nº 249 do TCU dois aspectos da boa-fé: a conduta honesta e leal (aspecto objetivo) e a crença de agir corretamente (aspecto subjetivo).

Consequentemente: se o beneficiário distorce a situação para beneficiar-se, ele age de má fé, pois sua conduta não é honesta e legal; e se a falha de interpretação fosse inescusável, o beneficiário do ato administrativo também agiria de má fé, pois não teria como acreditar na correção de sua atitude.

O fundamento da prescrição administrativa reside no princípio da conservação dos valores jurídicos já concretizados e impede, em razão de decurso de prazo legal, o exercício da autotutela pela Administração Pública.

Continuidade do serviço público

O princípio da continuidade do serviço público significa que o serviço público não pode parar.

Traz duas consequências:

  1. institutos da interinidade, suplência, delegação e substituição, em casos de funções públicas temporariamente vagas;
  2. determinação de que o Estado possa ficar até 90 dias sem pagar seus contratados e a empresa contratada precisa mesmo assim executar os serviços, sem poder alegar exceção de contrato não cumprido (art. 78, XIV, Lei nº 8.666/1993).

Contudo, há duas observações importantes:

  1. serviço contínuo não precisa ser diário ou ininterrupto: a Justiça Eleitoral, por exemplo, não funciona diariamente, mas, por ser intermitente e regular, atende o princípio da continuidade;
  2. admite-se paralisação temporária da atividade em caso de reparos técnicos, realização de obras, ou atraso do pagamento de tarifas.

Especialidade

Este princípio exige que a criação de ente público — ocorra ela através de lei ou ato administrativo — determine com precisão suas finalidades e sua especialização de trabalho.

Não podem ser criados entes públicos genéricos, dos quais ninguém saiba o que esperar.

O princípio da especialidade tem estimulado a descentralização administrativa por meio de entidades da administração indireta, tais como autarquias, fundações e empresas públicas.

Hierarquia

O princípio da hierarquia origina as relações de coordenação e subordinação entre os entes públicos.

O instituto da súmula vinculante criou subordinação hierárquica dos órgãos judiciários ao STF: se um órgão judicial decidir contrariamente à súmula vinculante, o STF poderá revisar a decisão e determinar que o órgão profira outra.

Precaução

O princípio da precaução exige a adoção imediata de medidas preventivas diante do risco de danos graves.

Sindicabilidade

O princípio da sindicabilidade cria a possibilidade de controlar a Administração Pública.

Os institutos que o realizam são o controle judicial, o controle externo, o controle interno e a autotutela administrativa.

Tem sido reconhecido pela jurisprudência do STF.