Organização da Administração Pública

A administração pública tem duas unidades de organização: a entidade e o órgão. Você também verá que nem sempre o “público” é sinônimo de “Estado”: há entidades privadas, da iniciativa privada, que são públicas, embora não sejam estatais.

Entidades públicas

O essencial é que uma entidade pode ser política ou administrativa; e um órgão é uma divisão interna de uma entidade.

Uma entidade pública é sempre uma pessoa jurídica, mas esta pode ter natureza de direito público (uma autarquia, por exemplo) ou privado (um consórcio, por exemplo).

Para compreender como se organiza a administração pública, entretanto, a distinção relevante está em você saber se a entidade é política ou administrativa.

As entidades políticas possuem poder de legislar e de auto-organizar-se. Os entes federativos, e só eles, são entidades políticas: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

As entidades administrativas não possuem poder de legislar nem de auto-organizar-se, mas possuem autonomia administrativa.

São entidades administrativas as autarquias, como o INSS (Instituto Nacional de Seguro Social), as empresas públicas, como a Caixa Econômica Federal, e as sociedades de economia mista, como a Petrobrás.

Órgãos públicos

Uma entidade tem personalidade jurídica é um ente personalizado.

Em contrapartida, um órgão não tem personalidade jurídica ele é um ente despersonalizado.

Um órgão é um centro de atividades que uma entidade pública constitui dentro de si mesma para realizar uma de suas competências.

Por exemplo: uma universidade federal é uma entidade administrativa. Para realizar sua competência de conferir diploma aos graduandos, ela constitui dentro de si um órgão, o Departamento de Registros Escolares, cujas atividades consistem em registrar os históricos escolares dos estudantes e emitir os diplomas de graduação.

Esquematicamente, você tem o seguinte:

  • “Universidade pública” → entidade pública administrativa;
  • Departamento de Registros Escolares → órgão da entidade pública administrativa “Universidade pública”.

Muita atenção: essas entidades não fazem parte da Administração Pública

Talvez mais no Brasil do que em outros países, o “público” vem sendo usado como sinônimo de “estatal”, como se o Estado detivesse o monopólio do interesse da coletividade e fossem ele, seus órgãos e suas entidades, os únicos atores legítimos do setor público.

Esta falsa sinonímia se agrava quando, em lugar de dizermos “Administração Estatal”, dizemos “Administração Pública” quando nosso tema se resume à administração do Estado, suas entidades e seus órgãos.

Todavia, o setor público não é formado exclusivamente de entidades estatais.

Aliás, esta sobreposição entre Estado e setor público não tem o menor sentido: existem entidades privadas que realizam atividades públicas.

A presença delas é tão marcante, no noticiário como na vida das pessoas, que muitas vezes as confundimos com órgãos públicos, como se fossem parte do Estado.

Mas elas não são parte do Estado.

Os partidos políticos são entidades privadas que desempenham um papel público: são os filiados aos partidos os únicos que podem eleger-se para ocupar os cargos de Presidente da República, Vereador Municipal, Governador de Estado, dentre outros.

Contudo, os partidos políticos não fazem parte do Estado, não são entes estatais: são entidades completamente privadas, originadas da livre iniciativa de pessoas comuns interessadas em atuar no setor público através da conquista de cargos eletivos.

As fundações que bancos, jogadores de futebol e milionários criam para promover a educação em áreas carentes também desempenham um papel público sem que façam parte do Estado: essas fundações surgem da livre iniciativa de empresas e indivíduos altruístas.

Então, para evitar confusões, é bom você ter claro que os seguintes tipos de entidades têm relevância pública, mas não fazem parte da Administração Pública:

  • OAB (Ordem dos Advogados do Brasil) (Está duvidando? Clique aqui e veja.);
  • organizações sociais de interesse público;
  • organizações não-governamentais sem fins lucrativos;
  • organizações sociais;
  • parceiros privados sem fins lucrativos em parcerias público-privadas;
  • agências executivas (estas sequer são pessoas jurídicas – resumem-se a uma qualificação que uma entidade política confere às autarquias ou às fundações com que celebra contratos de gestão);
  • entidades paraestatais.