Centralização e descentralização na administração pública

O termômetro de proximidade de um ente público com uma entidade política tem dois graus: centralização e descentralização. Veja como funcionam.

Em uma batida de olho, os conceitos são os seguintes:

  • centralização: a entidade política presta o serviço público através de seus órgãos;
  • descentralização: a entidade política cria uma entidade administrativa e esta presta o serviço público.

Além da centralização e da descentralização, existe a desconcentração, quando uma entidade política, ou uma entidade administrativa, reparte-se internamente em órgãos para assim prestar o serviço público.

Tire suas dúvidas sobre o que são órgãos públicos e o que são entidades públicas: clique aqui.

Centralização

Na centralização, uma entidade política presta o serviço público diretamente, através de seus órgãos.

O conjunto desses órgãos constitui a chamada “administração direta”.

No Estado de São Paulo como na quase totalidade de Estados e Municípios — o serviço público “Educação” é prestado diretamente pela entidade política — o Estado de São Paulo — através de um órgão em especial — a Secretaria de Educação do Estado de São Paulo.

Esquematicamente, você tem:

  • serviço público: Educação;
  • órgão prestador do serviço: Secretaria de Educação;
  • entidade política a que pertence o órgão: Estado de São Paulo.

Tomadas em conjunto, as secretarias estaduais (a Secretaria de Educação, a de Saúde, a de Transportes, etc.) formam a administração direta.

Descentralização

Na descentralização, uma entidade administrativa, criada ou selecionada por uma entidade política, desempenha o serviço público.

Há três modalidades de descentralização administrativa:

  1. descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga
  2. descentralização por colaboração ou delegação
  3. descentralização territorial ou geográfica

Descentralização por serviços

Na descentralização por serviços, ou por função, técnica ou por outorga, uma entidade política edita uma lei que cria uma entidade administrativa à qual atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. Esta modalidade de descentralização é a única que origina a administração indireta.

Quando pratica a descentralização por serviços, a entidade política passa a prestar o serviço público indiretamente, através de uma entidade administrativa.

O conjunto das entidades administrativas criadas por uma entidade política forma a chamada “administração indireta”.

Que tal um exemplo?

O Estado de São Paulo é uma entidade política que originalmente detém a titularidade e a execução de um serviço público chamado “Educação Superior”.

Todavia, o Estado de São Paulo decidiu prestar esse serviço indiretamente, por meio de descentralização por serviços.

O Estado de São Paulo criou três entidades administrativas – a USP, a Unicamp e a Unesp – às quais transferiu a titularidade e a execução do serviço público chamado “Educação Superior”.

Esquematicamente, você tem:

  • serviço público: “Educação Superior”;
  • entidades administrativas titulares e executoras do serviço: USP, Unicamp, Unesp;
  • entidade política a que se vinculam as entidade administrativa: Estado de São Paulo.

A lei de criação não precisa especificar detalhadamente as competências e áreas de atuação da entidade administrativa. Pode resumir-se a determinações genéricas, mas, neste caso, decretos, regulamentos e outros tipos normativos infralegais deverão suprir as generalidades da lei.

O prazo da outorga é geralmente indeterminado.

O desempenho do serviço é realizado com independência. Não há subordinação entre a entidade descentralizada e a entidade política, mas apenas vinculação. A entidade política exerce sobre a entidade descentralizada o controle finalístico, também chamado tutela ou supervisão ministerial, com o objetivo de garantir que a entidade mantenha-se coerente com os fins para os quais foi instituída.

Descentralização por delegação

Na descentralização por delegação, ou colaboração, uma entidade política, por meio de contrato ou ato unilateral, enquanto conserva a titularidade de determinado serviço público, transfere sua execução a uma pessoa jurídica de direito privado previamente existente.

Nestas circunstâncias, a entidade política pode alterar unilateralmente as condições de execução do serviço, aplicar sanções e retomar a execução para si.

Mesmo assim, não há hierarquia entre a entidade política e a pessoa jurídica que com ela colabora.

Há somente um vínculo: a entidade política, por conservar-se titular do serviço público, pode usar das prerrogativas da administração pública para exercer um controle amplo e rígido sobre a pessoa jurídica à qual confiou a execução do serviço público.

Exemplos dessa modalidade de descentralização são as concessões, as permissões e as autorizações de serviços públicos.

A descentralização por delegação não requer edição de lei; basta um contrato (para concessão ou permissão de serviços públicos) ou um ato unilateral (para autorização de serviços públicos). Sempre tem prazo determinado, embora, quando estabelecida por ato unilateral, devido à precariedade típica da autorização, o prazo seja incerto, com possibilidade de revogação a qualquer tempo.

Antes de continuar para o último tipo de descentralização (aquela por território), veja uma comparação entre a descentralização por serviços e descentralização por delegação:

1. Descentralização administrativa por serviços:

  • o que transfere: a titularidade e a execução do serviço;
  • instrumento de legitimação: uma lei formal, complementada por instrumentos infralegais;
  • personalidade jurídica da entidade descentralizada: direito público ou privado (pode haver criação de pessoa jurídica);
  • prazo: indeterminado;
  • controle: controle finalístico;
  • hierarquia em relação à entidade política: não há;
  • exemplos: autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos.

2. Descentralização administrativa por colaboração:

  • o que transfere: a execução do serviço;
  • instrumento de legitimação: um contrato ou outro ato unilateral da Administração Pública;
  • personalidade jurídica da entidade descentralizada: direito privado (pessoa jurídica previamente existente);
  • prazo: se legitimada por contrato, o prazo é determinado; se legitimada por ato unilateral da Administração Pública, o prazo é incerto e precário;
  • controle: amplo e rígido;
  • hierarquia em relação à entidade política: não há;
  • exemplos: concessão, permissão ou autorização de serviços públicos.

Descentralização por território, ou geográfica

Na descentralização territorial ou geográfica, a União cria uma entidade local, com personalidade jurídica própria, com capacidade administrativa genérica e capacidade regulatória sobre uma área geográfica delimitada, porém desprovida de autonomia – são os territórios, atualmente inexistentes no país.

Podem ser identificadas assim as diferenças entre Territórios e Autarquias:

  • Território:
    • capacidade administrativa genérica;
    • provida de capacidade legislativa infralegal (poder regulamentar);
  • Autarquia:
    • capacidade administrativa específica;
    • provida de capacidade legislativa infralegal (poder regulamentar).

Descentralização política e administrativa

Maria Sylvia Di Pietro alerta para a diferença entre descentralização política e descentralização administrativa.

A descentralização administrativa é esta que você veio estudando até aqui.

A descentralização política é uma característica dos Estados federados, quando estes criam entidades políticas providas de competências próprias.

O Brasil, ao criar a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, promoveu descentralização política. Antes de 1889, o Brasil era um Estado unitário; depois, virou um Estado federativo, no qual havia a União e os Estados de Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Ceará, Maranhão, etc.

Uma outra diferença é que a descentralização política acontece por meio da constituição (a “carta magna”) do Estado, enquanto a descentralização administrativa acontece por meio da legislação infraconstitucional.