Desconcentração: um engano em administração pública

Você vai entender como pode um ente público ser centralizado e desconcentrado ao mesmo tempo.

A administração pública é formada por entidades políticas e administrativas, ambas responsáveis por prestar determinados serviços públicos.

As entidades políticas são os entes federativos, a União, o Estado de Roraima, o Estado do Amapá, o Estado do Espírito Santo, o Município de Divinópolis, o Município de Muzambinho.

As entidades administrativas são criações das entidades políticas. Existem aos montes: o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, a Universidade Federal do Rio de Janeiro, o INSS — apenas para ficar nas entidades administrativas federais.

Para funcionar, para prestar os serviços públicos de que são incumbidas, tanto entidades políticas como administrativas repartem-se internamente em órgãos, cujo conceito você encontra em “Organização da Administração Pública.”

O que é desconcentração?

Primeiro de tudo: desconcentração não é descentralização.

As entidades políticas são as titulares originais dos serviços públicos, e as responsáveis pela execução deles.

Quando uma entidade política transfere a titularidade e a execução de um serviço público para uma entidade administrativa, ela pratica descentralização por serviços, originando a administração indireta.

Quando uma entidade política detém a titularidade de um serviço público, mas transfere sua execução para uma empresa, ela pratica descentralização por delegação. Não se origina daí a administração indireta, mas é um tipo de descentralização.

Você encontra tudo o que precisa saber de descentralização em “Centralização e descentralização na administração pública.”

Então, se desconcentração não é nada disso, não é descentralização, o que é desconcentração?

Desconcentração é como se chama a departamentalização de uma entidade política ou administrativa, sua subdivisão interna em órgãos, departamentos, setores.

A desconcentração não origina uma entidade separada daquela que se desconcentra.

A desconcentração origina uma divisão interna em uma entidade política ou uma entidade administrativa.

Existe hierarquia, subordinação, entre os órgãos (as divisões) de uma entidade: os órgãos superiores exercitam controle hierárquico sobre os inferiores, com poderes de comando, fiscalização, revisão, punição, solução de conflitos de competência, delegação e avocação.

A desconcentração pode ocorrer em razão da matéria, da hierarquia e do território.

Imprecisão do termo na legislação

O termo técnico que identifica o contrário da desconcentração é concentração.

As leis, e inclusive a CF88, porém, não primam pelo rigor neste aspecto, e usam descentralização, desconcentração e outras palavras com liberalidade.

Não confunda com descentralização

Se você ainda sente propensão a confundir concentração com descentralização, apegue-se a outra diferença:

Enquanto o binômio centralização-descentralização mede o envolvimento de uma entidade política na prestação do serviço público, o binômio concentração-desconcentração refere-se a uma estratégia por meio da qual uma entidade pública – seja ela política ou administrativa – se prepara para a prestação do serviço público.

Há desconcentração quando uma entidade pública divide-se internamente em órgãos e dessa forma se organiza para a prestação de um serviço público.

Por outro lado, há descentralização quando uma entidade política cria uma entidade administrativa para que esta preste um serviço público, ou contrata uma entidade que lhe é externa para que esta preste um serviço público.

Desconcentração é o mesmo que departamentalização?

Sim, e não.

Primeiro, o “não”. No minha opinião, desconcentração é uma forma de juristas desavisados referirem-se à departamentalização; mas o termo pegou, e então vem sendo cultivado pelo hábito, como se fizesse o maior sentido, e haverá quem defenda que não se confunde com departamentalização.

Agora, o “sim”.

É óbvio que “desconcentração” é um sinônimo ingênuo para “departamentalização”.

Os exemplos abaixo podem ser esclarecedores:

  1. Desconcentração de entidade política em órgão: O Estado de São Paulo, para prestar o serviço público conhecido como “segurança pública”, divide-se em diversas secretarias, uma delas a Secretaria de Segurança Pública, que é um órgão do Estado de São Paulo com a incumbência de prestar o serviço público conhecido como “segurança pública”
  2. Descentralização de entidade política em entidade administrativa: o Estado de São Paulo, para prestar o serviço público conhecido como “educação superior”, cria uma entidade administrativa, a UNESP, incumbida esta de prestar o serviço público conhecido como “segurança pública”
  3. Desconcentração de entidade administrativa em órgão: a UNESP, para prestar o serviço público conhecido como “educação superior”, descobre que precisa diplomar seus formandos para isso, cria um órgão, o Departamento de Registros Escolares*, incumbido de os diplomas de graduação

Perceba as categorias que podem surgir:

  1. o serviço “Segurança Pública” é prestado de forma centralizada, porém desconcentrada, pelo Estado de São Paulo;
  2. o serviço “Educação Superior” é prestado de forma descentralizada pelo Estado de São Paulo;
  3. o serviço “Emissão de diplomas” é prestado de forma desconcentrada pela UNESP, que presta o serviço “Educação Superior” de forma descentralizada.

Poderia haver a prestação de um serviço público de forma concentrada?

Eu lhe respondo um convite: imagine a prefeitura de sua cidade sem nenhuma subdivisão interna, sem as secretarias de saúde e educação, sem o setor de atendimento ao cidadão, sem um setor de licitações.

Seria uma enorme bagunça, bem pior da que talvez seja na realidade!

Por isso eu digo que o conceito de “desconcentração” é um tanto supérfluo, ou ingênuo. Ele poderia ser substituído pelo conceito de “departamentalização”, este com sólida base na administração.

* O “Setor de Registros Escolares” da UNESP é um exemplo fantasioso. Sinceramente, não sei que órgão da UNESP produz os diplomas. O que vale, no exemplo, é mostrar o funcionamento da desconcentração.