Características essenciais das entidades da administração indireta

Diferenças e semelhanças entre autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Conforme você sabe (e, se não sabe, clique aqui para saber), o art. 4º do Decreto-Lei nº 200/1967 criou quatro tipos de entidades da administração indireta:

  • autarquias
  • empresas públicas
  • sociedades de economia mista
  • fundações públicas

Há um debate sobre se os consórcios públicos (criados pela Lei nº 11.107/2005) também seriam entidades da administração indireta.

Uma característica comum a todas as entidades da administração indireta é que elas são supervisionadas por órgãos da administração direta.

  • Para entender como funciona essa supervisão, clique aqui.

Todavia, há outras características comuns a todos os tipos de entidades da administração indireta, assim como há características exclusivas de cada tipo.

As características comuns são as seguintes:

  • supervisão finalística pelos órgãos da administração direta
  • criação ou extinção por lei específica
  • personalidade jurídica distinta da entidade política instituidora
  • patrimônio próprio
  • princípio da especialização: a finalidade da entidade administrativa está prevista em lei

As características exclusivas a cada tipo estão apontadas abaixo:

1. Autarquia

  • Personalidade jurídica: direito público
  • Aquisição de personalidade jurídica: com a vigência da lei criadora
  • Finalidade: desempenho de atividades típicas de Estado

2. Empresas públicas ou sociedades de economia mista

  • Personalidade jurídica: direito privado
  • Aquisição de personalidade jurídica: com autorização da lei criadora e posterior registro do ato constitutivo em junta comercial
  • Finalidade: exploração de atividade econômica

3. Fundações:

  • Personalidade jurídica: direito público ou privado
  • Aquisição de personalidade jurídica: com autorização da lei criadora e posterior registro do ato constitutivo em cartório
  • Finalidade: desempenho de atividades de utilidade pública

Lei específica de criação ou extinção

A lei específica de criação ou extinção de entidade da administração indireta não precisa tratar exclusivamente da criação ou extinção da entidade; ela pode tratar de outros assuntos.

O que não pode é haver autorização genérica ou indeterminada para a Administração Pública criar ou extinguir quantas entidades desejar.

Contudo, é admitida autorização genérica para a criação de subsidiárias de entidades da administração indireta.

Originalmente, o art. 37, XX, da CF88, exigia autorização legislativa específica para a criação das subsidiárias, mas o STF (Supremo Tribunal Federal), no julgamento da ADI 1.649/DF entendeu que bastava uma autorização genérica para que uma entidade criasse suas subsidiárias.

O mesmo entendimento passou a valer para a participação de entidade da administração indireta no capital de empresas privadas.

Um exemplo é o art. 1º da Lei nº 11.908/2009:

Art. 1º O Banco do Brasil S.A. e a Caixa Econômica Federal ficam autorizados a constituir subsidiárias integrais ou controladas, com vistas no cumprimento de atividades de seu objeto social.

Imagine se os dois bancos precisassem de uma lei específica para cada agência que fossem abrir ou fechar; ou de uma lei específica sempre que fossem investir em uma empresa; seria demais, concorda?

Por isso, a autorização genérica é suficiente.

Uma regra e uma exceção sobre contratação de pessoal

Em regra, as pessoas jurídicas estatais de direito público contratam pelo regime jurídico único e as pessoas jurídicas estatais de direito privado contratam pela CLT (Consolidação das Leis dos Trabalho).

Isso significa que:

  • uma autarquia federal, como o INSS, contrata seus servidores como funcionários estatutários regidos pela Lei nº 8.112/1990
  • uma sociedade de economia mista, como o Banco do Brasil, contrata seus servidores como empregados públicos regidos pela CLT

A regra só não vale plenamente devido a uma divergência entre os estudiosos sobre o regime de pessoal das fundações públicas de direito privado.

Para parte dos estudiosos, as fundações públicas de direito privado contratariam pela CLT; para outra parte, elas contratariam pelo regime jurídico único, pois estes estudiosos entendem que as disposições constitucionais referentes às fundações públicas (dentre elas o art. 39 da CF88) aplicam-se a todas as fundações públicas, sejam de direito público ou privado.