O que são autarquias federais?

Postagem para entender as autarquias: o que são, como são criadas, o que é uma autarquia em regime especial, nomeação e exoneração de dirigentes.

As autarquias são entidades da administração indireta, ao lado das fundações e das empresas estatais.

Para compreender o que é uma autarquia, lembre-se primeiro de que a administração pública divide-se em direta e indireta.

A administração direta é composta pelos órgãos das entidades políticas, as quais são os entes federativos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A administração indireta é composta por entidades administrativas criadas pelas entidades políticas para o desempenho de um serviço público específico.

Há quatro tipos de entidades administrativas da administração indireta:

Há também os consórcios públicos, que alguns dizem ser entidades administrativas da administração indireta.

Você está lendo a postagem sobre as autarquias. Para as demais entidades administrativas, clique nas postagens mencionadas acima.

Definição, origem e exemplos

Uma autarquia é uma entidade administrativa da administração indireta.

Este tipo de ente público foi originado pelo Decreto-Lei nº 200/1967, que definiu uma autarquia como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada” (art. 5º, I).

Tudo indica que a expressão “atividades típicas da Administração Pública” tem recebido definição larga e flexível, pois existem autarquias dedicadas a atividades tão díspares como educação superior ou fiscalização profissional.

A ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) é uma autarquia, assim como o Instituto Federal do Ceará, o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) e o Conselho Federal de Biblioteconomia.

Todas essas entidades são autarquias e são classificadas como integrantes do Poder Executivo.

Estados e Municípios podem constituir suas autarquias, mas, nesta postagem, falarei somente das autarquias federais.

Cuidado, entretanto, para não pensar que são autarquias certas entidades que sequer fazem parte da Administração Pública, tais como o Senac (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial) ou a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil).

Para conhecer entidades que parecem, mas não são de direito público, clique aqui.

Criação e extinção

A criação das autarquias depende de lei ordinária de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, “e”, CF88).

Pelo princípio da simetria das formas jurídicas, a extinção também depende de lei de iniciativa privativa do Presidente da República.

O Presidente da República pode ainda criar uma autarquia através de medida provisória, desde que presentes a relevância e a urgência requeridas por este tipo de norma (CF88, art. 62).

Todavia, não pode jamais criar autarquia por decreto.

Personalidade jurídica

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público.

A personalidade jurídica delas começa com a vigência da lei que as cria.

Princípio da especialidade

Em razão do princípio da especialidade, a lei criadora da autarquia deve delimitar suas competências, de preferência tendo em mente que as autarquias foram pensadas para prestar serviços de forma especializada, técnica, ágil e livre de influências partidárias.

Regime jurídico

As autarquias operam sob o regime jurídico-administrativo, quer dizer, conforme o direito público.

Elas têm prerrogativas e sujeições derivadas dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, por exemplo:

  1. Prazos processuais vantajosos
  2. Prescrição quinquenal de dívidas e direitos em favor de terceiros
  3. Pagamento de dívidas judiciais por meio de precatórios (art. 100, CF88)
  4. Inscrição de créditos em dívida ativa e cobrança por execução fiscal (Lei nº 6.830/1980)
  5. Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seu patrimônio
  6. Imunidade tributária do patrimônio, da renda e dos serviços da autarquia vinculados às suas finalidades ou delas decorrentes (art. 150, § 2º, CF88)
  7. Imunidade à falência, pois, em caso de insolvência de uma autarquia, a entidade política que a instituiu arcará subsidiariamente com as obrigações
  8. Desnecessidade de anexar, nas ações judiciais, procuração do seu representante legal

Em sua esmagadora maioria, os atos praticados pelas autarquias são atos administrativos e os contratos que elas firmam são contratos administrativos. Poucos atos e contratos de autarquias têm natureza privada: as permutas e doações são dois exemplos.

Patrimônio

Os bens das autarquias são públicos (art. 98 do Código Civil) e, portanto, impenhoráveis, imprescritíveis e sujeitos a restrições de alienação.

Regime de pessoal

As autarquias contratam seus funcionários como servidores estatutários, o mesmo regime da administração direta: Lei nº 8.112/1990.

Certa vez, quase houve uma mudança.

O regime estatutário fora consagrado como regime jurídico único dos servidores civis pelo art. 39 da CF88; passados 11 anos, a Emenda Constitucional nº 19/1998 tentou liquidá-lo, porém teve sua eficácia suspensa pelo STF em 2007, na ADIN nº 2.135/DF.

Veja a notícia aqui no site do STF ou acesse a ADIN neste outro link.

Essa suspensão foi declarada com efeitos prospectivos (ex nunc, a partir da suspensão), daí não ter afetado o regime dos funcionários contratados durante o período em que a Emenda Constitucional nº 19/1998 tinha abolido o regime jurídico único.

Assim, existem, nos quadros de algumas autarquias, empregados públicos que foram contratados entre a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998 e sua suspensão pelo STF na ADIN nº 2.135/DF.

Perceba que, entre 1998, quando foi publicada a emenda constitucional, e 2007, quando saiu a decisão do STF, haviam transcorrido nove anos!

Independentemente do regime de contratação, se o regime único ou se outro qualquer, o pessoal das autarquias deve ser contratado mediante concurso público (art. 37, II, CF88) e não pode acumular cargos, empregos e funções públicas remuneradas (art. 37, XVII, CF88).

Nomeação e exoneração de dirigentes

Cabe ao Presidente da República nomear e exonerar os dirigentes das autarquias federais (art. 84, XXV, CF88).

O processo de escolha vez por outra comporta alguma peculiaridade na nomeação, como a aprovação prévia pelo Senado Federal para os dirigentes do Banco Central e das agências reguladoras.

Essas peculiaridades, porém, em geral não podem existir para o processo de exoneração, que o Presidente da República efetua diretamente (ADIN nº 2.225/SC e ADI nº 1.949/RS).

Autarquia em regime especial

Nenhuma lei diz o que é uma autarquia em regime especial.

Trata-se em verdade de uma expressão usada alhures sem nenhum critério.

A única justificativa plausível que já vi foi que o “regime especial” se referiria à estabilidade dos dirigentes de uma autarquia, cujos mandatos têm tempo fixo e critérios eletivos fixados na lei criadora.

Exemplos são os institutos federais, o Banco Central, a CVM (Comissão de Valores Mobiliários) e as agências reguladoras.

Em um instituto federal, o Presidente da República deve nomear, para um mandato de quatro anos, o candidato a Reitor que tiver sido apontado em votação por professores, técnicos e estudantes.

O “regime especial” impede o Presidente da República de exonerar o Reitor antes da conclusão de seu mandato.

Para compreender a eleição de um Reitor de instituto federal, clique aqui.

Outras caracterizações das autarquias, mas com substrato jurídico, são como agências executivas e como agências reguladoras, com diferenças bem demarcadas.

Foro judicial

As causas judiciais que envolvem autarquias federais são processadas e julgadas pela Justiça Federal (art. 109 da CF88); se envolverem autarquias estaduais ou municipais, a competência será da Justiça Estadual.

Os servidores estatutários, contratados pela Lei nº 8.112/1990, têm os litígios funcionais com suas autarquias resolvidos pela Justiça Federal ou Estadual comuns, conforme a esfera federativa da autarquia.

Já os servidores que forem empregados públicos, contratados pela CLT, têm seus litígios funcionais julgados pela Justiça do Trabalho (art. 114, CF88), seja qual for a esfera federativa da autarquia.

A prescrição quinquenal de dívidas, direitos e obrigações contra a Fazenda Pública, determinada no Decreto nº 20.910/1932, foi estendida às autarquias: quem tiver crédito contra autarquia deverá cobrá-lo em cinco anos, ou haverá a prescrição de seu direito de ação.

Para as demais entidades da administração indireta, valem os prazos prescricionais do Código Civil, geralmente 10 anos.