O que são empresas estatais?

Aprenda o conceito e o estatuto de empresa estatal, seja ela empresa pública ou de economia mista.

A CEF (Caixa Econômica Federal) é uma empresa estatal bem conhecida.

Como empresa estatal, a CEF tem personalidade jurídica de direito privado e busca o lucro através da exploração de uma atividade econômica rotulada como “serviços bancários.”

Ela é uma entidade administrativa, criada pela União, e faz parte da administração indireta federal.

Lembre-se de que a administração pública divide-se em direta e indireta. A administração direta é composta pelos órgãos das entidades políticas, as quais são os entes federativos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A administração indireta é composta por entidades administrativas criadas pelos entes políticos para o desempenho de um serviço público específico.

Há três tipos de entidades administrativas da administração indireta:

Há também os consórcios públicos, que alguns classificam como entidades administrativas da administração indireta.

Você está lendo a postagem sobre as empresas públicas. Para as demais entidades administrativas, clique nas postagens mencionadas acima.

Retomando o exemplo da Caixa Econômica Federal: o que torna a CEF uma empresa estatal é que ela foi criada por uma entidade política a União, no caso , que seguiu formalidades legais tais como criação autorizada em lei e capital constituinte em sua maioria ou totalidade pertencente à entidade política instituidora.

Partindo deste exemplo, o seguinte conceito reflete o significado de empresa estatal:

Uma empresa estatal é uma entidade administrativa criada por uma entidade política como uma pessoa jurídica de direito privado que faz parte da administração indireta e que deve buscar lucro na exploração de uma atividade econômica ou um serviço público.

Detalhando este conceito de empresa estatal, estou trazendo nesta postagem:

  • exemplos de empresas públicas e sociedades de economia mista
  • diferença entre empresas estatais dependentes e não dependentes
  • formas jurídicas e societárias
  • composição do capital
  • atividades (exploração econômica e prestação de serviço público)
  • regime jurídico e de contratação de funcionários
  • estatuto das empresas estatais

Exemplos de empresas estatais

Além da CEF, há uma miríade de empresas estatais se você se pensar apenas nas federais; se você pensar também nas estaduais e municipais, haverá um dilúvio.

Pretendo falar apenas das federais nesta postagem.

Veja alguns exemplos de empresas estatais federais:

  1. ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos)
  2. Amazul (Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A.)
  3. Imbel (Indústria de Material Bélico do Brasil)
  4. Casa da Moeda
  5. CEF (Caixa Econômica Federal)
  6. BB (Banco do Brasil)
  7. BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)
  8. SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados)
  9. Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária)

É empresa estatal mesmo?

Se, na ausência de autorização legislativa, a União adquirisse a maioria do capital com direito a voto de uma empresa privada, esta passaria a ser empresa sob controle acionário da União, mas não passaria ser empresa estatal.

Tal empresa não integraria a administração indireta federal nem a Administração Pública.

Portanto: nem toda empresa com participação acionária de ente público é, só por isso, empresa estatal integrante da administração indireta.

Existem empresas privadas que não fazem parte da administração pública indireta, embora estejam sob controle acionário da União ou outra entidade política ou administrativa.

A Lei de Responsabilidade Fiscal classifica esse tipo de empresa privada como empresa controlada, que deve ser a “sociedade cuja maioria do capital com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação” (art. 2º, II, da Lei Complementar nº 101/2000).

Isso acontece porque o traço característico de uma empresa estatal não é a participação majoritária ou exclusiva de capital público.

O que faz uma empresa ser estatal é a obediência a todas as formalidades que caracterizam uma empresa estatal.

Quais são essas formalidades?

A mais importante delas é a criação autorizada por lei. Continue lendo para ver as demais.

Empresas públicas e sociedades de economia mista

As formalidades que permitem dizer que uma empresa é estatal estão ligadas à distinção entre os dois tipos de empresas estatais:

  • empresas públicas
  • sociedades de economia mista

Para mostrar as diferenças e semelhanças entre empresas públicas e sociedades de economia mista, vou basear-me no “Manual de Direito Administrativo”, de Carvalho Filho.

Primeiro, as semelhanças entre empresas públicas e sociedades de economia mistas:

  1. classificação como entidade administrativa da administração indireta
  2. criação e extinção autorizadas por lei, dependem de registro de comércio para receber personalidade jurídica
  3. vinculação aos fins definidos na lei instituidora
  4. sujeição à supervisão finalística;
  5. personalidade jurídica de direito privado;
  6. operação em regime de direito predominantemente privado, pois há derrogação do direito privado por normas de direito público;
  7. desempenho de atividades de exploração econômica ou prestação de serviço público;
  8. predomínio acionário de capital público.

Agora, as diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista:

  1. Forma de organização:
    • empresas públicas: qualquer forma admitida em direito;
    • sociedades de economia mista: apenas sociedade anônima;
  2. Composição do capital:
    • empresas públicas: 100% do capital é público;
    • sociedades de economia mista: capital público e capital privado, com controle acionário do ente público.

Uma empresa estatal significa uma empresa que satisfaz todas essas formalidades legais.

Se qualquer formalidade for desrespeitada, a empresa não será estatal, mas uma empresa privada sob controle acionário ou com participação acionária da Administração Pública.

Como você pode ver, as diferenças entre empresa pública e sociedade de economia mista não têm grande relevância. Ambas podem fazer exatamente a mesma coisa e do mesmo jeito.

A Caixa Econômica Federal, por exemplo, é uma empresa pública; o Banco do Brasil, uma sociedade de economia mista. Ambas são bancos e buscam lucro na exploração dos serviços bancários.

Portanto, jamais associe “empresa pública” com “prestação de serviço público” e “sociedade de economia mista” com “exploração de atividade econômica”.

E então, está acompanhando?

Continue para a próxima distinção entre as empresas estatais.

Empresas estatais dependentes e não dependentes

A LRF, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (oficialmente Lei Complementar nº 101/2000), classifica as empresas estatais como empresas estatais dependentes e empresas estatais não dependentes.

Segundo a LRF (art. 2º, III), uma empresa estatal dependente é aquela para quem a entidade política controladora envia recursos financeiros:

  • para pagar despesas com pessoal;
  • para pagar despesas de custeio em geral;
  • para pagar despesas de custeio de capital, exceto, neste caso, o custeio de aumento de participação acionária.

Por exclusão, as empresas estatais não dependentes (ou empresas estatais independentes) são aquelas que não podem ser classificadas como dependentes.

Perceba que tanto uma sociedade de economia mista como uma empresa pública podem ser empresas estatais dependentes ou não dependentes.

Pode ser raro encontrar uma sociedade de economia mista que seja uma empresa pública dependente; mas é possível.

Portanto, jamais associe a expressão “empresa pública” com a expressão “empresa dependente”.

Uma empresa pode ser pública, ter capital 100% público, prestar serviço público e, mesmo assim, ser não dependente porque ela pode ter a capacidade de custear suas operações com o dinheiro que consegue na exploração de produtos e serviços.

Subsidiárias

Uma empresa estatal pode ser uma controladora ou uma subsidiária.

Uma subsidiária é uma empresa controlada por outra. Ela tem personalidade jurídica, o que significa que ela não é um órgão da empresa controladora – a subsidiária é uma pessoa jurídica distinta.

O art. 37, XX, da CF88, exige autorização legislativa para a criação das subsidiárias das empresas estatais, mas isto não significa que precisa uma lei para cada subsidiária: a lei que criou a empresa estatal pode autorizá-la a criar suas subsidiárias.

Agora que você conhece as classificações de empresa estatal, deve estar se perguntando:

Como faço para classificar uma empresa estatal na prática?!

Para classificar uma empresa como pública ou de economia mista, você precisa primeiro descobrir se ela é uma empresa estatal ou se é uma empresa privada com participação ou controle acionário de entidade política.

Depois, se a empresa for mesmo estatal, você poderá analisar se ela é:

  • federal, estadual, distrital ou municipal;
  • empresa pública ou sociedade de economia mista;
  • dependente ou não dependente;
  • controladora ou subsidiária.

Você perceberá que é uma tarefa exigente esta de classificar uma empresa estatal.

Mesmo que os conceitos possuam alguma clareza, nada faz com que possamos apontar a Infraero e, com uma rápida visita ao website dela ou uma folheada nos jornais diários, dizer que se trata de uma empresa dependente ou independente, federal ou estadual.

Para classificar com segurança uma empresa com participação acionária do Estado, o único caminho é estudar seus atos constitutivos, sua estrutura de capital, sua forma societária.

Tome cuidado com os veículos jornalísticos.

Cheguei a ver matéria que rotulou de “empresas do governo” entes públicos de todas as esferas federativas e mesmo entes públicos que sequer são empresas.

Em certa publicação, o FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) apareceu taxado de uma empresa estatal, quando na verdade o FNDE é uma autarquia federal criada pela Lei nº 5.537/1968 (alterada pelo Decreto-Lei nº 872/1969) e responsável pela execução das políticas do Ministério da Educação.

Agora que você conhece os tipos de empresas estatais e suas classificações, chegou a hora de encarar três tópicos avançados:

  1. Forma jurídica
  2. Composição do capital
  3. Atividades das empresas estatais

1. Forma jurídica da empresa estatal

Forma jurídica quer dizer o tipo de sociedade empresarial de uma empresa estatal.

As sociedades de economia mista são todas sociedades anônimas. Sempre.

Já as empresas públicas, estas podem ter qualquer forma de direito, inclusive sociedade anônima. Porém, algumas formas são incompatíveis com as empresas públicas:

  • sociedades em nome coletivo (Código Civil, art. 139);
  • sociedades cooperativas (Código Civil, art. 1.093);
  • empresa individual de responsabilidade limitada (Código Civil, art. 980-A).

Uma empresa pública poderia assumir uma forma jurídica inovadora, quer dizer, ainda não prevista no ordenamento jurídico?

Sim, poderia, mas desde que a empresa pública fosse federal, pois cabe apenas à União legislar sobre Direito Civil e Comercial (art. 22, I, CF88).

2. Composição do capital

Empresas públicas e sociedades de economia mista têm dinheiro público na constituição de seu capital.

As empresas públicas têm seus capitais exclusivamente formados por recursos públicos, sem qualquer participação de particulares.

Todavia, 100% de capital público para a empresa pública não quer dizer 100% de capital de uma mesma entidade política.

Uma empresa pública pode ser:

  • unipessoal, quando todo seu capital é composto pelos recursos de uma mesma entidade política; ou
  • pluripessoal, quando todo seu capital é composto pelos recursos de mais de uma entidade política.

Pode acontecer, então, que do capital de uma mesma empresa pública participem a União, o Estado do Espírito Santo e o Município de Três Pontas.

Mas há exigência, no caso das empresas públicas pluripessoais, de que a entidade política instituidora detenha o capital dominante.

Se a entidade política instituidora da empresa exemplificada acima fosse o Município de Três Pontas, este deveria deter o capital dominante.

As sociedades de economia mista devem ter seus capitais formados por uma mistura de dinheiro público e privado, com predomínio do primeiro.

Desde que o Poder Público detenha a maioria do capital votante, a empresa será sociedade de economia mista, uma entidade da administração indireta.

Se o Poder Público, porém, detiver capital minoritário, o que não lhe garantirá o controle societário, a empresa não será sociedade de economia mista nem integrará a administração indireta.

3. Atividades das empresas estatais

As empresas públicas e as sociedades de economia mista desempenham atividades de natureza econômica com finalidade de lucro, em igualdade de condições com as empresas privadas.

A atividade de natureza econômica pode ser do tipo intervenção no domínio econômico (CF88, art. 173 c/c art. 170, parágrafo único, e art. 177) ou prestação de serviços públicos (CF88, art. 175).

A intervenção no domínio econômico se justifica quando o Estado pretende explorar atividade:

  • necessária aos imperativos da segurança nacional;
  • relevante para o interesse coletivo;
  • sujeita a regime constitucional de monopólio.

No caso da prestação de serviços públicos, as empresas estatais, ensina Carvalho Filho, podem apenas prestar os serviços públicos que poderiam ser prestados por empresas privadas diretamente ou por delegação estatal (art. 175 CF88).

As estatais não podem desempenhar atividades típicas de Estado e aquelas sociais, geralmente deficitárias por natureza, como a assistência social e todas as previstas no Título VIII da CF88 – “Da Ordem Social” –, como os serviços de saúde, educação e previdência social.

Quando se trata de prestação de serviço público, o Estado pode instituir uma empresa estatal para prestar diretamente o serviço público – caso dos Correios e da Infraero – ou pode delegar a prestação do serviço público a uma empresa estatal, caso em que esta se converte em concessionária de serviço público – caso da CEMIG e da SABESP.

Tópicos extras sobre empresas estatais

Esta postagem estaria incompleta se parasse por aqui.

O tema “empresas estatais” é amplo e merece toda a atenção.

Então, reuni nesta última parte da postagem todos os tópicos que faltam para você dominar profundamente o tema:

  1. Regime jurídico
  2. Estatuto das empresas estatais (a “nova lei das estatais”)
  3. Patrimônio
  4. Regime de contratação de empregados e dirigentes
  5. Falência e execução
  6. Foro judicial
  7. Descentralização de segunda ordem

1. Regime jurídico

As empresas públicas e as sociedades de economia mista são sempre pessoas jurídicas de direito privado que operam em regime jurídico de direito predominantemente privado.

O regime jurídico é “predominantemente” privado porque há normas de direito público que as empresas estatais precisam seguir.

Carvalho Filho acredita que as empresas estatais operam em um regime jurídico de natureza híbrida, uma mistura de direito público com privado:

  • as estatais estatais dedicadas à exploração de atividade econômica operariam sob o predomínio do direito privado
  • as estatais dedicadas à prestação de serviço público operariam sob predomínio do direito público.

Nem todo mundo concorda com Carvalho Filho, e há bastante discussão.

O certo é que as normas de direito público pacificamente aplicáveis às empresas estatais, quer prestem serviço público ou explorem atividade econômica, são todas as normas da CF88 endereçadas genericamente à Administração Pública, por exemplo:

  • autorização legislativa para criação e extinção (art. 37, XIX);
  • controle pelo Tribunal de Contas (art. 71);
  • controle e fiscalização pelo Congresso Nacional (art. 49, X);
  • exigência de concurso público para ingresso dos empregados (art. 37, II);
  • previsão de rubrica orçamentária (art. 165, § 5º).

Conforme a Súmula nº 333 do STJ, “cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade de economia mista ou empresa pública”.

Isto quer dizer que é possível interpor mandado de segurança contra os atos dos dirigentes destas entidades quando praticados na qualidade de autoridade pública, por exemplo, em licitações e concursos públicos.

É incabível, porém, o mandado de segurança contra ato de gestão econômica praticado por dirigente de empresa estatal.

2. Estatuto das empresas estatais

As empresas estatais são regidas por um estatuto comum, a Lei nº 13.303/2016, regulada pelo Decreto nº 8.945/2016.

Fruto de previsão constitucional (art. 173, § 1º, incisos I a V, CF88), o estatuto vem recebendo apelidos como “nova lei das estatais”, “Lei de Responsabilidade das Estatais” ou “novo estatuto das estatais”.

Acho curioso dizer “novo” estatuto uma vez que se trata do primeiro estatuto das estatais. Pois é, só em 2016 os congressistas cumpriram a previsão constitucional de dotar as estatais de um estatuto.

E veja só como são as coisas: mal entra em vigor a Lei nº 13.303/2016, com o tal do estatuto das estatais, e já se encontra em discussão sua constitucionalidade na ADI nº 5625-DF.

Nesta ação direta de inconstitucionalidade, discute-se se a “Lei de Responsabilidade das Estatais” desrespeitou o texto constitucional quando abarcou as estatais que prestam serviços públicos e as que exploram atividade econômica, uma vez que o art. 175 da CF88 rege as empresas que prestam serviço público e o art. 173, que prevê o estatuto, menciona somente aquelas que exploram atividade econômica.

3. Patrimônio

O regime patrimonial varia conforme a atividade da empresa estatal:

  • se explora atividade econômica, vigora o regime de direito privado;
  • se presta serviço público, vigora o regime de direito público.

A diferenciação deve-se ao princípio administrativo da continuidade do serviço público.

4. Regime de contratação de empregados e dirigentes

Os servidores das empresas estatais são contratados, após aprovação em concurso público (art. 37, II CF88), para trabalhar no regime trabalhista comum, como empregados públicos celetistas, aqueles regidos pela CLT.

Consequentemente, não têm estabilidade, porém a jurisprudência garante que atos de demissão, em virtude dos princípios da isonomia e da impessoalidade, devem ter motivação e respeito ao direito de defesa do empregado.

O corpo dirigente, entretanto, é contratado sob regime especial.

Os dirigentes das estatais são contratados de acordo com as normas de direito comercial ao invés da CLT ou do regime jurídico único dos servidores civis.

Os cargos deles não são considerados cargos em comissão, no sentido do art. 37, II, da CF88.

Entende o STF que a contratação dos dirigentes não requer aprovação prévia pelo Poder Legislativo.

O Legislativo pode ser chamado a aprovar a nomeação de dirigentes de autarquias e fundações, se houver previsão legal, mas não pode acontecer isto para os dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista.

5. Falência e execução

Empresas públicas e sociedades de economia mista não se submetem à falência e à execução (art. 2º, I, Lei nº 11.101/2005, “Lei de Falência e Recuperação de Empresas”).

6. Foro judicial

O foro judicial das empresas estatais varia conforme a esfera federativa da entidade política instituidora, o tipo de empresa estatal e a natureza da causa:

  1. empresa pública federal: foro competente é a Justiça Federal (at. 109, I, CF88);
  2. sociedade de economia mista federal: foro competente é a Justiça Estadual (Súmula nº 556 do STF), mas, se a União intervir como assistente ou oponente no processo, a competência passa à Justiça Federal (Súmula nº 517 do STF);
  3. Empresas estatais estaduais ou municipais: foro competente é a Justiça Estadual;
  4. Causas trabalhistas: foro competente é a Justiça do Trabalho, qualquer que seja a empresa estatal.

7. Descentralização de segunda ordem

Entidades administrativas podem criar empresas estatais?

Em tese, é possível a criação de empresa estatal unicamente por entidades administrativas da administração indireta, sem qualquer participação de entidade política da administração direta.

O Decreto-Lei nº 200/1967 admite essa possibilidade em seu conceito de sociedade de economia mista:

Art. 5º. (…)

III – Sociedade de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

Na criação de empresa estatal por entidades da administração indireta, haveria uma “descentralização de segunda ordem”:

  1. primeiro, a execução do serviço público seria descentralizada para a entidade da administração indireta;
  2. depois, a mesma competência seria novamente descentralizada para outra entidade.

Note que a “competência original” continuaria a ser da entidade política que criou a entidade administrativa; a diferença seria o estágio extra de descentralização.

Porém, não existe nenhuma empresa pública ou sociedade de economia mista criada sem participação de ente político.

Fontes: