O que são consórcios públicos?

Aprenda sobre consórcios públicos em 13 perguntas certeiras.

(Bônus: nunca mais os confunda com convênios!)

Um consórcio público é criado quando duas ou mais entidades políticas, a União e um Estado, por exemplo, assinam um contrato que origina uma entidade destinada a perseguir um objetivo comum.

Para muitos estudiosos – e concordo com eles – os consórcios públicos são entidades administrativas da administração indireta.

Temos estudado que a administração pública divide-se em direta e indireta. A administração direta é composta pelos órgãos das entidades políticas, as quais são os entes federativos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A administração indireta é composta por entidades administrativas criadas pelas entidades políticas para o desempenho de um serviço público específico.

Há três tipo de entidades administrativas da administração indireta:

  1. autarquias;
  2. fundações;
  3. empresas estatais.

Os consórcios públicos são o quarto tipo.

Você está lendo a postagem sobre os consórcios públicos. Para as demais entidades administrativas, clique nas postagens mencionadas acima.

Então, vamos começar pela pergunta essencial:

1. Qual o conceito de consórcio público? Um consórcio público faz parte da administração indireta?

Um consórcio público é uma pessoa jurídica criada por entes federativos que se associam em busca de objetivos comuns.

No meu modo de entender, os consórcios públicos são entidades administrativas e fazem parte da administração indireta.

2. Quais as finalidades e competências de um consórcio?

Um consórcio público é criado com a finalidade de permitir a gestão associada de um serviço público, compreendido este como um objetivo comum das entidades políticas consorciadas.

São competências dos consórcios públicos:

  1. firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza;
  2. receber auxílios, contribuições e subvenções;
  3. promover desapropriações;
  4. instituir servidões administrativas;
  5. ser contratado mediante dispensa de licitação pela administração direta ou indireta das entidades políticas consorciadas;
  6. arrecadar tarifas e outros preços públicos.

3. Qual a legislação aplicável aos consórcios públicos?

Os consórcios públicos derivam de previsão constitucional, atualmente regulada por lei e decreto:

  • CF88, art. 241
  • Lei nº 11.107/2005
  • Decreto nº 6.017/2007

4. Quem pode firmar consórcio?

Somente entes federativos – que são entidades políticas da Administração Pública e formam a administração direta – podem associar-se em um consórcio público.

Empresas estatais, autarquias e fundações não podem associar-se entre si nem com uma entidade política com vistas a originar um consórcio público.

Todavia, as entidades políticas não podem consorciar-se livremente. As restrições são as seguintes:

  • a União pode associar-se com Estados e com o Distrito Federal, mas só pode associar-se com um Município se associar-se também com o Estado em que fica o Município;
  • um Estado pode associar-se com seus Municípios, com a União ou com outro Estado, mas não pode associar-se a Municípios de outros Estados;
  • o Distrito Federal pode associar-se livremente com a União, com Estados e com Municípios;
  • os Municípios podem associar-se entre si ou com o Estado que os contém, mas não podem associar-se com Estado diferente daquele que os contém.

A vedação ao consórcio entre um Estado e um Município de outro Estado busca manter a paz federativa, a qual estaria ameaçada se um Estado, através de consórcios com Municípios, viesse a interferir no território de outro.

5. Qual a personalidade jurídica do consórcio?

O consórcio público tem personalidade jurídica distinta daquela das entidades políticas que o constituem.

A personalidade jurídica do consórcio pode ser de:

  • direito público, caso em que ele é tratado como associação pública e integra a administração indireta de todos as entidades políticas consorciadas;
  • direito privado, quando ele é tratado como associação civil e não integra a administração indireta.

6. Como criar um consórcio?

A criação de um consórcio público varia conforme tenha ele personalidade jurídica de direito público ou de direito privado.

A criação de um consórcio público com personalidade jurídica de direito público contempla uma fase contratual e uma fase legislativa.

Na fase contratual, as entidades interessadas no consórcio elaboram um contrato que contém um protocolo de intenções, e o subscrevem.

Na fase legislativa, o protocolo é ratificado por lei específica de cada entidade política consorciada.

Habitualmente, a ratificação do protocolo de intenções significa a aprovação de uma lei com o exato teor do protocolo de intenções.

A ordem mais natural de criação de um consórcio consiste em as entidades políticas produzirem o tal protocolo de intenções, subscreverem-no, e finalmente o ratificarem em lei.

Mas essa ordem pode ser invertida.

A lei pode ser editada primeiro, com autorização para que as entidades federativas subscrevam o protocolo e montem o consórcio.

A criação de um consórcio público de personalidade jurídica privada segue os requisitos da legislação civil (art. 6º, II, Decreto nº 6.017/2007).

7. Como extinguir um consórcio?

A extinção do consórcio público ocorre em duas fases:

  1. aprovação de instrumento próprio pela assembleia geral do consórcio público;
  2. ratificação por lei dos entes consorciados.

Conforme o § 2º do art. 12 da Lei nº 11.107/2005, “até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação”.

8. Qual o regime jurídico do consórcio público? Como ele contrata funcionários?

O regime jurídico e de contratação de pessoal varia conforme a personalidade jurídica do consórcio público (art. 6º, §§ 6º e 7º, Lei nº 11.107/2005).

Consórcios públicos com personalidade de direito privado operam sob um regime híbrido similar ao das fundações públicas de direito privado:

  • contratam empregados segundo as normas da CLT, mediante concurso público;
  • devem realizar licitações e celebrar contratos conforme as normas de direito público;
  • devem prestar contas.

Os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito público contratam seus funcionários segundo o regime jurídico único e operam plenamente sob as regras do regime jurídico administrativo.

9. Qual a origem dos recursos financeiros dos consórcios públicos?

Os recursos financeiros dos consórcios públicos têm origem nas entidades políticas consorciadas, as quais transferem esses recursos através de um contrato de rateio.

O contrato de rateio é usado pelos entes consorciados que se comprometam a aportar os recursos financeiras necessários às despesas do consórcio público.

O contrato de rateio é formalizado em cada exercício financeiro, com prazo de vigência não superior às dotações que o suportam, exceto para os contratos cujos objetos sejam projetos com programas e ações previstos no plano plurianual ou consistam em gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Outro instrumento, usado não para transferir recursos aos consórcios, mas para disponibilizar-lhes serviços, é o contrato de programa.

O contrato de programa é firmado entre o consórcio e uma das entidades políticas consorciadas para que esta última preste serviços ao primeiro.

Os serviços podem ser prestados por órgãos da administração direta ou entidades da administração indireta da entidade política.

Por meio do contrato de programa, ficam constituídas e reguladas as obrigações de um ente da federação, ou de entidade de sua administração indireta, com relação ao consórcio público.

10. Quem é o representante legal do consórcio?

O representante legal do consórcio público é eleito dentre os Chefes do Poder Executivo das entidades consorciadas, da forma e pela duração prevista no protocolo de intenções.

São considerados Chefes do Poder Executivo o Presidente da República, os Governadores de Estado, o Governador do Distrito Federal e os Prefeitos Municipais.

11. Qual o tribunal de contas competente para o controle externo de um consórcio público?

A definição do representante legal do consórcio determina a qual tribunal de contas o consórcio público se submete.

Os consórcios públicos se submetem ao controle do tribunal de contas competente para apreciar as contas do representante legal do consórcio, o que não afasta o controle externo dos tribunais de contas sobre as demais entidades consorciadas em razão dos recursos que entregam ao consórcio.

Em qualquer caso, o controle externo realiza-se por meio de fiscalização contábil, operacional e patrimonial, e abrange os consórcios de personalidade jurídica de direito público ou privado.

12. Qual a diferença entre convênios de cooperação e consórcios públicos?

Convênios e consórcios estão mencionados no mesmo art. 241 da CF88. Contudo, são distintos:

  • os convênios de cooperação não têm personalidade jurídica e podem ser firmados entre entes públicos e privados;
  • os consórcios públicos têm personalidade jurídica e são firmados exclusivamente entre entidades políticas.

Os convênios de cooperação “são pactos firmados exclusivamente por entes da federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles” (Decreto nº 6.017/2007, art. 1º, VIII). Nesses convênios, não há a criação de pessoa jurídica.

13. Qual a diferença entre consórcios públicos e associações de municípios?

Desde antes da edição da Lei nº 11.107/2005, os municípios tinham o hábito de formar associações de defesa de seus interesses, sem o objetivo claro de fazer gestão associada de serviços públicos.

Então, essas associações eram regidas pelo direito privado e, com a promulgação da Lei dos Consórcios Públicos, não se converteram em consórcios e nem deixaram de existir ou de poder ser criadas.

Atualmente, os municípios podem manter as associações privadas que tinham criado para defesa de interesses, ou podem criar novas associações para defesa de interesses.

Mas não podem permitir que essas associações façam a gestão associada de serviços públicos — isso só o podem através dos consórcios públicos regulados pela Lei nº 11.107/2005.

O desrespeito a esta vedação configura improbidade administrativa (arts. 10 e 11, Lei nº 8.429/1992).

E as associações de municípios que, constituídas antes da Lei dos Consórcios Públicos, deveras faziam gestão associada de serviços públicos?

A essas o Decreto nº 6.017/2007, no art. 41, abriu a possibilidade de solicitar conversão em consórcios públicos, se desejassem prosseguir na gestão associada de serviços públicos.

Fontes: