O que são organizações sociais (OS)?

Conheça agora essas organizações polêmicas, comumente envolvidas em escândalos de corrupção.

As organizações sociais, abreviadas como OS ou OSs, surgiram durante o movimento de reforma do Estado na década de 90.

A lei que as criou, Lei nº 9.637/1998, criava também o “Programa Nacional de Publicização”, cuja meta era acabar com a prestação de serviços públicos de saúde, educação e cultura por autarquias e fundações públicas.

Os serviços seriam todos transferidos às organizações privadas de interesse social, as OSs (organizações sociais), vistas, era a crença da época, como solução para quaisquer problemas que você possa apontar em escolas e hospitais do Estado.

Claro que uma substituição tão radical das entidades da administração indireta por organizações sociais privadas não aconteceu.

De lá para cá, todavia, as organizações sociais protagonizaram casos de corrupção surpreendentes e há dúvidas sobre a qualidade dos serviços públicos prestados que elas assumiram.

Seja como for, elas estão aí. Então, para entender a prestação de serviço público no país, precisamos conhecer as as organizações sociais (OSs).

O que é uma organização social (OS)

Organização social é uma qualificação jurídica que um órgão da administração pública direta pode conceder a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para o desempenho de serviços públicos sociais, tais como saúde, educação, cultura e assistência social.

As OSs não prestam serviço público delegado. Elas desempenham uma atividade privada de interesse público e, para tanto, contam com o incentivo do Estado.

O incentivo estatal, porém, não as converte em entes públicos. As organizações sociais são entidades privadas, parte daquele grupo de entidades que, mesmo parecendo, mas não são entes públicos.

As organizações sociais são entidades paraestatais do terceiro setor, que é um setor da sociedade civil organizada em entidades privadas prestadoras de serviços públicos sem fins lucrativos.

Os exemplos de organizações sociais na esfera federal que conheço são o CNPEN (Centro Nacional de Pesquisas em Energia e Materiais, antigo Laboratório Nacional de Luz Síncrotron), a Roquette Pinto Educação Comunicativa (antiga Fundação Roquette Pinto) e a RNP (Rede Nacional de Ensino e Pesquisa).

Estados e Municípios possuem suas próprias OSs. Dentre os Estados, averiguei que o Estado de São Paulo é um dos mais antigos a usá-las na área de saúde e cultura, e tem um site que as agrupa.

Você pode ver os sites dessas organizações no final da postagem.

Quais as características centrais de uma organização social?

As características centrais das OSs são duas: a qualificação jurídica e o contrato de gestão.

Fique tranquilo que vamos entender estas características e ver como elas se diferenciam da qualificação jurídica e do contrato de gestão das agências executivas.

1. Qualificação jurídica

Podem ser qualificadas como organizações sociais as entidades que preencham os seguintes requisitos do art. 2º da Lei nº 9.637/1998:

I – comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;

c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei;

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

e) composição e atribuições da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão;

g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto;

h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados;

II – haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.

Este inciso II do art. 2º da Lei nº 9.637/1998 despertou controvérsia desde o nascedouro.

Não sem razão.

Ele injetava alta discricionariedade no ato de qualificação de OS: mesmo que uma pessoa jurídica atendesse a todos os requisitos, ela poderia ficar sem a qualificação de OS se o Ministro supervisor da área achasse inconveniente ou inoportuno que ela recebesse a qualificação.

Claro que essa situação merece desconfiança.

Tanto que, em 1998, foi movida uma ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 9.637/1998.

Conhecida como ADI 1923-DF, a ação foi julgada pelo STF em 2015.

Após 17 anos de debate jurídico, o STF concluiu que a discricionariedade da qualificação como OS merecia uma redução, e decidiu que o processo de qualificação de entidades privadas como organizações sociais deve ter publicidade, objetividade e impessoalidade.

2. Contrato de gestão

Uma vez satisfeitos os requisitos do art. 2º da Lei nº 9.637/1998, a entidade privada tem sua qualificação como OS definitivamente reconhecida quando um contrato de gestão dela com um órgão da administração direta recebe a chancela da autoridade máxima deste último (o Ministro, em um Ministério federal; ou um Secretário, nas secretarias estaduais ou municipais).

Por exemplo:

  • uma entidade privada desejosa de tornar-se OS na área de saúde deve preencher os requisitos e depois ter um contrato de gestão com o Ministério da Saúde chancelado pelo Ministro da Saúde, se ela deseja receber apoio da Administração Pública Federal;
  • se ela deseja apoio da Prefeitura Municipal, precisa preencher os requisitos e depois ter um contrato de gestão com a Secretaria Municipal de Saúde chancelado pelo Secretário de Saúde.

O contrato de gestão deve satisfazer requisitos de forma e conteúdo.

São requisitos de conteúdo:

  1. discriminação das atribuições, responsabilidades e obrigações da organização social e da Administração Pública;
  2. previsão de plano de trabalho, com metas e critérios de avaliação;
  3. estimativa de limites com a remuneração de dirigentes e funcionários da organização social.

São requisitos de forma:

  1. aprovação pelo conselho administrativo da organização social;
  2. aprovação pelo Ministro supervisor da área (ou Secretário, em caso de Estado, Distrito Federal ou Município).

Não confunda organizações sociais com agências executivas!

Talvez você esteja pensando que já ouviu falar de qualificação jurídica e contrato de gestão em outro contexto.

Você certamente já ouviu essas expressões porque as agências executivas são uma qualificação jurídica de autarquias e fundações públicas que firmam um contrato de gestão com um órgão da administração direta.

As expressões são as mesmas, mas a semelhança para por aí.

Uma agência executiva é uma qualificação jurídica concedida somente a autarquias e fundações públicas instituídas pela Administração Pública.

O contrato de gestão de uma agência executiva é firmado entre um órgão da administração direta e uma entidade administrativa da administração indireta.

Este contrato tem previsão constitucional no art. 37, § 8º, da CF88.

Por outro lado, uma organização social é uma qualificação jurídica concedida somente a entidades privadas, sem fins lucrativos, instituídas livremente por particulares.

O contrato de gestão de uma organização social é firmado entre um órgão da administração direta e uma entidade privada que não faz parte da administração pública indireta.

Este contrato tem previsão legal na lei das organizações sociais, a Lei nº 9.637/1998.

Depois desse esclarecimento, você não vai misturar organização social com agência executiva nunca mais. E, se quiser aprender sobre agências executivas, recomendo esta postagem.

Supervisão do contrato de gestão das OSs

O Ministro de Estado supervisor, ou seu equivalente, formarão uma comissão para analisar a execução do contrato de gestão – o que se convencionou chamar de controle de resultados.

Os responsáveis pela fiscalização devem relatar, ao TCU, ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, qualquer irregularidade ou ilegalidade no uso de recursos ou bens de origem pública, sob pena de responsabilidade solidária.

Deve haver representantes do Poder Público e da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral, no órgão de deliberação superior das OSs, o Conselho de Administração.

Modalidades de fomento às OSs

As modalidades de fomento às OSs podem ser consistir em:

  • destinação de recursos orçamentários e bens públicos;
  • cessão de servidores, com a remuneração paga pelo ente público cedente.

Desqualificação

A supervisão do contrato de gestão de uma OS é muito importante porque o descumprimento do contrato de gestão pela OS pode ensejar a desqualificação desta última mediante processo administrativo com garantia de ampla defesa.

A desqualificação provoca reversão à Administração Pública dos bens e dos valores repassados à OS, sem prejuízo de sanções; os dirigentes da OS podem responder de forma individual ou solidária por danos ou prejuízos ocasionados por ação ou omissão.

Regime jurídico

As OS seguem algumas normas de direito público, dentre elas a licitação prévia à utilização de recursos ou bens repassados pela União, em regra conforme a Lei nº 8.666/1993 ou, em caso de bens e serviços comuns, pregão de preferência eletrônico (Decreto nº 5.504/2005).

Recursos repassados por entes públicos das demais esferas federativas devem ser utilizados conforme regulamentos próprios.

A forma de utilização dos recursos das OSs, todavia, tem se mostrado um tema espinhoso, e talvez explique os valores vultosos que os casos de corrupção em OSs trazem à tona.

No mesmo ano em que saiu a Lei das Organizações Sociais, saiu também a Lei nº 9.648/1998, que inseriu o inciso XXIV no art. 24 da Lei nº 8.666/1993), resultando na seguinte construção:

Art. 24.  É dispensável a licitação:

(…)

XXIV – para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Com base neste dispositivo, diversos órgãos públicos vieram contratando as OSs sem nenhum tipo de processo licitatório desde 1998.

A ADI nº 1923-DF, que discutiu por 17 anos a discricionariedade da qualificação como OS, discutiu também este novo dispositivo da Lei de Licitações.

No julgamento, o STF concluiu que a Administração Pública pode contratar as OSs sem licitação, mas a contratação deve respeitar critérios objetivos e ter publicidade.

Para acompanhar de perto as OSs

Agrupei nas “Fontes” diversos materiais para você prosseguir os estudos sobre as organizações sociais (OSs).

Recomendo seguir o blog do prof. Tarso, advogado especializado nas relações entre a Administração Pública e as Organizações Sociais.

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Fontes:
Lei das Organizações Sociais:
Exemplos de Organizações Sociais
Notícias em geral
Casos de corrupção envolvendo OS