Conceito de servidor público e classificação de seus tipos

O “funcionário público” é apenas um tipo de servidor público. Um vereador também é servidor público. Veja a explicação nesta postagem.

Um servidor público é uma pessoa física a qual o Estado incumbe o desempenho permanente ou transitório de uma função pública, entendida esta última como um conjunto de atribuições selecionadas das atribuições gerais de um ente público.

Esse vínculo entre o Estado e o servidor público transforma este último na pessoa física que manifesta a vontade do Estado.

Nomenclatura

 

Baseando-me na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, art. 2º), tenho a seguinte definição de servidor público:

Servidor público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos e nas entidades da Administração pública.

Tem crescido o hábito de preferir “agente público” em lugar de “servidor público.” É o que dizem muitos autores de direito administrativo, muitos Ministros do STF (Supremo Tribunal Federal), muitas leis (dentre elas, a de improbidade administrativa).

Não compartilho este gosto, prefiro dizer “servidor público”, porque todos deveríamos servir ao bem comum antes de pretender agir sobre o bem comum.

Tipos de servidor público

Há seis tipos (ou espécies, ou classificações) de servidor público:

  1. os políticos;
  2. os administrativos;
  3. os honoríficos;
  4. os delegados;
  5. os credenciados;
  6. os servidores de fato.

1. Políticos

Os políticos situam-se nos primeiros escalões do Estado, aonde chegam mediante eleições democráticas — ou, explico abaixo, em certos casos mediante concursos públicos ou indicações políticas.

Embora possam desempenhar tarefas típicas da função administrativa, predomina, em suas tarefas, a função política de direcionamento do Estado.

Os políticos agem com liberdade funcional e hierárquica.

Liberdade funcional

Os políticos desempenham atribuições previstas na CF88 sem que se sujeitem a responsabilização civil por erros comuns – respondem somente por erros grosseiros, má-fé e abuso de poder.

Liberdade hierárquica

Os políticos não possuem vínculo hierárquico entre si.

O Presidente da República não tem poder hierárquico sobre os Deputados Federais, um Senador não tem poder hierárquico sobre outro Senador.

Todos são livres de hierarquia, exceto os auxiliares diretos do Presidente da República.

Os Ministros (assim como os secretários estaduais, distritais e municipais) subordinam-se hierarquicamente ao Presidente da República (Governador ou Prefeito, no caso dos secretários).

São políticos eleitos:

  • o Presidente da República, os Governadores de Estado, o Governador do Distrito Federal, os Prefeitos Municipais;
  • os auxiliares imediatos do “chefe do Poder executivo”: Ministros do Presidente da República, secretários estaduais, distritais e municipais, assim como os representantes diplomáticos do Estado Brasileiro;
  • os deputados e senadores federais, mas não seus auxiliares imediatos;
  • os deputados estaduais e distritais, mas não seus auxiliares imediatos;
  • os vereadores municipais, mas não seus auxiliares imediatos.

Há, porém, uma outra categoria de políticos, com pessoas que chegam aos primeiros escalões do Estado através de concursos públicos e indicações políticas, passando ao largo de eleições democráticas.

São eles:

  • os magistrados (juízes e desembargadores);
  • os membros do Ministério Público (Promotores de Justiça e Procuradores da República);
  • os membros dos Tribunais de Contas (os Ministros do Tribunal de Contas da União e os conselheiros dos tribunais estaduais e municipais).

A inclusão desses servidores públicos à categoria de políticos — quando estariam bem na categoria dos administrativos — originou um grupo de políticos especial.

Este grupo especial tem políticos que não são eleitos conforme o direito eleitoral.

Eles são aprovados em concursos de provas e títulos (juízes e promotores públicos) ou indicados pelo Presidente da República ou pelos Governadores (alguns Ministros, desembargadores e conselheiros de tribunais judicias ou de tribunais de contas).

Por previsão constitucional, estes políticos ocupam cargos vitalícios:

  • os magistrados (art. 95, I, CF88);
  • os membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, “a”, CF88);
  • os membros dos Tribunais de Contas (art. 73, § 3º, CF88).

Se os políticos eleitos, a cada quatro anos, precisam ver-se bem ou mal com seus eleitores, esses do grupo especial não precisam ver-se com eleitores.

Possuem, ademais, a mesma liberdade funcional e hierárquica de um Presidente da República, um Governador, um Vereador ou um Deputado Estadual.

A classificação de magistrados e promotores públicos na categoria de servidor público político acontece porque predomina no STF uma jurisprudência que classifica como “agente político” (ou, simplesmente, “político”, como venho dizendo) qualquer servidor público a que a CF88 (Constituição Federal de 1988) concede “liberdade funcional”.

Daí terem entrado para a lista de políticos os magistrados, os promotores, os conselheiros — e os próprios Ministros do STF.

2. Administrativos

Os servidores públicos administrativos vinculam-se à Administração Pública por meio de relações profissionais remuneradas e hierarquizadas, e trabalham em atividades administrativas dos entes públicos.

A maioria dos servidores públicos integra essa classificação e, por isso, imagino, ela predomina no imaginário popular como sinônimo de servidor público.

Há três categorias de servidores públicos administrativos:

  1. os funcionários públicos;
  2. os empregados públicos;
  3. os temporários.

Os funcionários públicos são aqueles funcionalmente vinculados ao Estado por meio do regime estatutário (a Lei nº 8.112/1990, no caso dos funcionários federais).

Ocupam cargos públicos e atuam dentro do regime de direito público pleno.

Corriqueiramente, são chamados de servidores públicos.

As garantias, prerrogativas, virtudes e defeitos dos funcionários públicos constituem o que o imaginário popular associa ao servidor público.

Exemplos:

  • auditor fiscal da Receita Federal;
  • auditor federal de controle externo do Tribunal de Contas da União;
  • professor de ensino básico, técnico e tecnológico;
  • analista judiciário de tribunal federal.

Os empregados públicos são aqueles funcionalmente vinculados ao Estado por meio do regime contratual da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho).

Ocupam empregos públicos e atuam dentro do regime de direito privado derrogado aqui e ali por normas de direito público.

Exemplos: empregados dos Correios, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, da Petrobrás.

Os agentes temporários são aqueles funcionalmente vinculados ao Estado por tempo determinado e por meio do regime contratual especial de direito público.

São prestadores de serviço que, nesta qualidade, exercem funções públicas, mas não ocupam cargo nem emprego público.

Exemplos: professor substituto em instituto ou universidade federal, recenseador do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), pessoal auxiliar em calamidade pública.

Características importantes dos temporários

  • regime de previdência: RGPS (Regime Geral de Previdência Social, o mesmo dos empregados da iniciativa privada);
  • conflitos trabalhistas solucionados na justiça comum;
  • contratação por processo seletivo simplificado, dispensável em certas ocasiões;
  • a temporariedade deve estar na situação de necessidade pública e não na atividade;
  • regime jurídico de prestação de serviço mediante contrato administrativo de caráter funcional (sem vínculo empregatício de qualquer natureza).

Estude com calma essas características dos servidores temporários.

Elas permitem que você perceba que não se igualam aos temporários nenhum dos servidores públicos destituídos de estabilidade (os funcionários comissionados, os empregados públicos, os dirigentes das estatais, os honoríficos, os delegados, os credenciados).

Dirigentes de empresas estatais

Os dirigentes de empresas estatais formam uma categoria de servidores públicos pouco retratada nos manuais de direito administrativo.

Eu os enquadraria no conceito de servidores públicos administrativos de primeiro escalão, embora, talvez, a maioria dos juristas vá preferir enquadrá-los como políticos.

Não vejo, porém, entre eles, independência funcional e hierárquica.

Embora enquadrados no conceito de servidores públicos administrativos, os dirigentes das estatais não são nem funcionários nem empregados públicos, pois não ocupam um cargo público estatutário nem um emprego público celetista.

Os dirigentes das empresas estatais constituem uma categoria separada, regida pelo Código Civil, o Código Comercial e a Lei nº 6.404/1976 (Lei das S/A).

A diferença é tamanha que há como considerá-los empresários ao invés de empregados.

Como se tornar servidor público administrativo?

Depende a que categoria você almeja pertencer.

Habitualmente, cargos e empregos públicos são ocupados por quem obtém aprovação em concurso público.

Mas há cargos e empregos públicos de livre nomeação e exoneração – para estes, vale a escolha bastante livre do dirigente máximo do ente público.

Os cargos dos dirigentes de estatais, por exemplo, são todos de livre nomeação e exoneração.

Os agentes temporários, também, habitualmente são contratados através de processos seletivos simplificados.

3. Honoríficos

Os servidores públicos honoríficos são pessoas convocadas, designadas ou nomeadas para a prestação de serviços transitórios, porém relevantes ao Estado, sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração.

São os jurados nos tribunais do júri, os mesários eleitorais, os conselheiros tutelares da criança e do adolescente.

Embora não sejam servidores públicos administrativos, sujeitam-se à hierarquia e à disciplina do ente público a que servem; para fins penais, equiparam-se aos funcionários públicos quanto aos crimes praticados contra a Administração Pública.

Habitualmente, não há concurso público nem processo seletivo simplificado para os servidores honoríficos; eles são escolhidos de acordo com regras administrativas as mais variadas.

4. Delegados

Não confunda os delegados, como categoria de servidor público, com os delegados de política, que são os ocupantes de um cargo de servidor público administrativo nas corporações policiais.

Os servidores públicos delegados são particulares, pessoas físicas ou jurídicas que executam uma atividade pública que lhes foi delegada pela Administração Pública.

Não recebem dos cofres públicos, mas dos usuários do serviço.

Por exemplo:

  • concessionários ou permissionários de serviço público;
  • leiloeiros;
  • notários;
  • tradutores e intérpretes juramentados.

São tratados como servidores públicos para fins penais e sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva (CF, art. 37, § 6º) e ao mandado de segurança (CF88, art. 5º, LXIX).

5. Credenciados

Os servidores públicos credenciados são pessoas incumbidas pela Administração Pública de representá-la em um ato ou uma atividade, em troca de remuneração.

6. Servidores de fato

Os servidores de fato, também conhecidos como agentes de fato, são pessoas que se investem da função pública de forma emergencial (os necessários) ou irregular (os putativos).

O agente necessário, embora não seja servidor público, é uma pessoa que, devido a uma situação excepcional, atua como se fosse um servidor público.

Por exemplo: um vendedor de fogões que, diante de catástrofe, acode como se fosse um bombeiro.

O agente putativo desempenha uma função pública em situação irregular, porém revestida de aparência legítima.

É a pessoa que, sem haver obtido aprovação em concurso público, coloca-se a desempenhar uma função pública exclusiva de quem ocupa cargo mediante aprovação em concurso público.

Por exemplo: uma pessoa coloca-se a trabalhar como fiscal sanitário e todos a tomam como um fiscal sanitário legítimo, embora ela não tenha sido aprovada em concurso para ocupação do cargo.

Para lidar com esta situação, os juristas elaboraram a “teoria da aparência.”

Segundo a “teoria da aparência,” os atos dos agentes putativos devem ser convalidados (quer dizer, tratados como válidos), pois, na visão de terceiros de boa-fé, foram praticados por servidores públicos de direito.

Embora, uma vez descobertos, devam ser impedidos de continuar o exercício irregular da função pública, os agentes putativos devem receber pelo tempo em que a desempenharam, caso contrário o Estado estaria a enriquecer-se sem causa.

Serviço público voluntário

Haveria um servidor público voluntário?

Pode ser que exista, pois você pode prestar serviço público à Administração Pública sem nenhuma remuneração ou benefício em troca.

Esta possibilidade, chamada de serviço público voluntário, está regulada Lei nº 9.608/1998:

Art. 1º. Considera-se serviço voluntário, para fins desta Lei, a atividade não remunerada, prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza, ou a instituição privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive mutualidade.

Parágrafo único. O serviço voluntário não gera vínculo empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista previdenciária ou afim.

Estaria aí, talvez, um sétimo tipo (ou uma sétima espécie, para quem tem pendores de biólogo…) de servidor público: o servidor voluntário.