Vedações remuneratórias no serviço público

O que afinal das contas significam os incisos XII, XIII, XIV e XV da Constituição de 1988?

São os incisos que proíbem vinculação, equiparação, efeito cascata, redução e desequilíbrio da remuneração do serviço público.

Você vai aprender agora:

  • como funciona a vedação à vinculação e equiparação de remunerações;
  • vedação ao aumento em cascata;
  • irredutibilidade de remuneração;
  • prerrogativa de recebimento dos servidores da administração fazendária.

1. Vedação à vinculação e à equiparação de remunerações

O art. 37, XIII, da CF88 determina que “é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.”

Essa previsão constitucional traz dois conceitos:

  1. vinculação: vincular é ligar a modificação da remuneração de uma carreira pública índices, geralmente econômicos, emitidos por entidades de pesquisa (geralmente públicas). Por exemplo: as remunerações dos fiscais sanitários de certo município não podem ter seu reajuste vinculado à variação do preço do boi gordo;
  2. equiparação: equiparar é igualar a remuneração de uma carreira à remuneração de outra carreira. Por exemplo: as remunerações dos fiscais sanitários de certo município não podem ser igualadas por lei às remunerações dos fiscais sanitários estaduais.

Você percebe que, em comum, vinculação e equiparação vedam a alteração remuneratória provocada como consequência de um parâmetro e não como consequência do debate legislativo habitual.

Todavia, como vivemos um ordenamento jurídico que dispõe regras com a expectativa de abrir exceções, a CF88 — e só ela — pode criar vinculações e equiparações, o que significa que pode surgir uma emenda constitucional instituindo vinculações e equiparações além daquelas incrustadas na CF88 pelo “poder constituinte originário” (expressão “técnica” que significa “Assembleia Constituinte de 1988”).

Não pode vincular

O STF tem editadas duas súmulas a respeito da vinculação remuneratória:

  • Súmula Vinculante nº 4: “Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário-mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.”;
  • Súmula nº 681: “É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.”

Embora a Súmula nº 681 não mencione explicitamente, é claro que a CF88 impede a vinculação da remuneração das carreiras federais a índices federais, estaduais ou municipais; assim como a vinculação das carreiras municipais, distritais ou estaduais a índices municipais, distritais ou estaduais.

Assim é porque o dispositivo constitucional busca evitar aumentos remuneratórios sem que atravessem todos o processo legislativo habitual.

Conciliada com o princípio da irredutibilidade das remunerações (veja o item “3. Irredutibilidade de remunerações”, mais abaixo), a vinculação remuneratório seria desastrosa.

Imagine, por exemplo, lei de Estado que garanta, a seus servidores, ajuste automático conforme índice de inflação divulgado por uma agência estadual de estatísticas.

Mantenha-se imaginativo e imagine agora que uma inflação de 10% coincida com um período de baixa arrecadação; o aumento remuneratório vinculado a esse índice de inflação poderia arruinar as finanças do Estado em questão, o qual seria obrigado a gastar mais no exato período em que precisasse gastar menos.

Não adianta vir com a conversa de que o art. 37, X, da CF88 prevê reajuste geral anual para recompor a perda do poder de compra causada pela inflação.

Como você viu na postagem do reajuste geral anual, mesmo esse não é automático — quer dizer, não é vinculado — e só pode acontecer após aprovação de lei no processo legislativo regular.

Não pode equiparar

Assim como proíbe a vinculação, a CF88 proíbe a equiparação com o propósito de evitar aumentos remuneratórios sem prévia discussão de sua viabilidade no processo legislativo habitual.

Imagine que a remuneração dos fiscais sanitários de um Município fosse equiparada à remuneração dos fiscais sanitários do Estado em que fica o Município.

A arrecadação de Estados e Municípios tem lá suas diferenças; poderia ser que, em um exercício, o Estado arrecadasse mais do que o Município.

Se, justamente nesse exercício, o Estado concedesse aumento de 30% aos fiscais sanitários estaduais, a equiparação elevaria também a remuneração dos fiscais sanitários municipais justamente quando o Município arrecadasse pouco e precisasse apertar os cintos!

Eu falei anteriormente que temos um ordenamento jurídico que cria regras com a intenção velada de abrir exceções. Desconheço vinculações previstas pela CF88; mas conheço pelo menos duas equiparações previstas pela CF88:

  • os subsídios dos ministros do TCU são equiparados aos dos ministros do STJ;
  • os subsídios dos ministros dos Tribunais Superiores Federais são equiparados aos subsídios dos ministros do STF.

2. Vedação ao “aumento em cascata”

O “aumento em cascata” (Brasil afora também apelidado de repique, repicão ou repiquíssimo) está vedado pela CF88:

Art. 37. (…)

XIV. Os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores.

A interpretação desse dispositivo enganosamente conciso demanda esforço abertamente longo.

Qual prática a previsão constitucional pretende vedar? O que vem a ser “acréscimo pecuniário percebido”?

A CF88 veda, no art. 37, XIV, que gratificações incorporadas à remuneração de um servidor público sejam usadas no cálculo de futuros aumentos remuneratórios.

Que tal um exemplo?

Se você exerce um cargo público (por exemplo, analista de processos) e é designado para exercer uma função de confiança (torna-se chefe dos analistas de processos), a remuneração extra devida pela função de confiança é chamada “gratificação”.

Ainda acontece em Estados e Municípios — mas não mais na administração federal — que, após certo tempo (por exemplo, dez anos de exercício ininterrupto da função de confiança “chefe dos analistas de processos”), você tenha a gratificação incorporada à remuneração de seu cargo.

Então, suponhamos que você seja de fato um analista de processos (vencimento de R$ 6 mil), que exerceu por dez anos a tal função de confiança (gratificação de R$ 4 mil) e que deixou de exercê-la assim que a teve incorporada à remuneração de seu cargo.

Sua remuneração comporta duas parcelas:

  1. o vencimento de R$ 6 mil, correspondente ao cargo — todos os demais analistas de processos recebem o mesmo vencimento, se estiverem no mesmo patamar de carreira que você;
  2. a gratificação de R$ 4 mil, correspondente ao exercício por dez anos ininterruptos da função de confiança de “chefe dos analistas de processos” — os demais analistas de processos não recebem essa gratificação, pois foram seus chefiados nos últimos dez anos.

Suponha que seja editada uma lei com previsão de reajuste de 50% da remuneração do cargo de analista de processos.

No seu caso de Analista de Processos com Gratificação Incorporada, o reajuste de 50% incide sobre R$ 6 mil ou sobre R$ 10 mil?

Considere a diferença:

  • incidindo sobre os R$ 6 mil, o reajuste incidiria sobre os vencimentos do cargo, e você receberia R$ 13 mil (R$ 9 mil de vencimento reajustado mais R$ 4 mil da gratificação incorporada);
  • incidindo sobre os R$ 10 mil, o reajuste incidiria sobre sua remuneração completa, e você receberia R$ 15 mil (os R$ 10 mil de vencimento mais a gratificação incorporada aumentados de 50%).

Claro que você preferiria R$ 15 mil, a segunda opção!

Porém, a CF88 discorda de você. “Os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores”, ela determina (art. 37, XIV, CF88).

Você vai receber R$ 13 mil por mês porque seu acréscimo pecuniário percebido (a gratificação incorporada de R$ 4 mil) não será computado nem acumulado para fins de concessão de acréscimos ulteriores (o aumento de 50% na remuneração do cargo de analista de processos).

Se quiser ver como o CNJ (Conselho Nacional de Justiça) explicou isso tudo que acabei de explicar, clique aqui. (e boa sorte!)

3. Irredutibilidade de remunerações

Você sabe que a remuneração das carreiras públicas é fixada e modificada somente através de lei.

Pois bem: a CF88 não permite que a lei reduza a remuneração de nenhuma carreira pública.

Se uma lei fizer isso, terá contrariado o art. 37, XV, CF88, e será inconstitucional.

Tal é o assim chamado “princípio da irredutibilidade de remunerações”, ou “princípio da irredutibilidade de subsídios e vencimentos”, para ficar nos apelidos comuns.

Retomando o exemplo fictício do cargo de analista de processos, cuja remuneração seria de R$ 6 mil, não poderia uma lei vir a reajustar em 50% para baixo essa remuneração, a qual cairia de R$ 6 mil para R$ 3 mil.

Todavia, a falta de reajustes que mantenham o poder de compra não descumpre a previsão constitucional da irredutibilidade de remunerações dos servidores públicos.

Isso quer dizer que a irredutibilidade das remunerações não protege os servidores públicos contra a inflação.

Os efeitos da inflação, consta na postagem sobre fixação e modificação de remunerações, podem ser combatidos pela revisão geral anual.

Fórmula de cálculo das remunerações

O princípio da irredutibilidade das remunerações aceita que as fórmulas de cálculos das remunerações sejam alteradas mediante lei desde que as novas remunerações resultantes sejam iguais ou superiores às remunerações atuais.

Abate-teto

O abate-teto é um procedimento que reduz as remunerações para que respeitem o teto constitucional (art. 37, XI, § 9º, § 12; art. 27, § 2º; art. 29, VI; art. 32, § 3º, CF88).

Se o teto constitucional é o subsídio do Ministro do STF (R$ 33 mil), e determinado servidor tem uma remuneração de R$ 50 mil, o abate-teto reduz a remuneração dele para R$ 33 mil (falar-se-ia, no caso, de um abate-teto de R$ 17 mil).

O abate-teto não afronta o princípio da irredutibilidade de remuneração, pois é um procedimento de conciliação entre o princípio da irredutibilidade da remuneração com o princípio do teto constitucional das remunerações das carreiras públicas.

4. Vedação ao desequilíbrio remuneratório entre cargos

Prevê a CF88 que “os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo” (art. 37, XII).

Penso que esse dispositivo signifique que carreiras semelhantes não poderiam receber remunerações diversas; assim, as carreiras do Judiciário e Legislativo não poderiam ter remunerações maiores do que suas semelhantes do Executivo.

Todavia, hoje em dia as carreiras de entes públicos identificados com o Legislativo ou o Judiciário remuneram muito acima daquelas do executivo.

Esta discrepância se fundamenta no argumento de que as carreiras dos três poderes são em tudo dessemelhantes.

Tenho minhas dúvidas sobre a sinceridade com que esse argumento é tanto expressado como é aceito.

Acho complicado enxergar dessemelhança entre as tarefas de um contador em uma Assembleia Legislativa (Poder Legislativo), um Tribunal de Justiça (Poder Judiciário) e uma Secretaria de Meio Ambiente (Poder Executivo), os três de um mesmo Estado; ou de um auxiliar de administração, um revisor de textos, um assistente social, um bibliotecário, e tantas outras denominações de cargos públicos.

De qualquer forma, o argumento da discrepância absoluta entre as atividades de um, digamos, revisor de textos no Judiciário, no Legislativo e no Executivo vem predominando com mais geral aquiescência de quem o diz e de quem o escuta.

Inexiste, sequer, viabilidade de discutir as discrepâncias em via judicial, pois que o STF editou a Súmula Vinculante nº 31:

“Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”.