Acúmulo de cargos públicos, empregos e funções

Uma questão controversa das carreiras públicas refere-se a quando uma pessoa pode exercer dois cargos ao mesmo tempo e qual a compatibilidade entre a aposentadoria e o exercício de um cargo.

Essa questão vem regulada primariamente pela CF88 e, secundariamente, pela legislação dos entes federativos.

Nessa postagem, falarei das regras constitucionais, aplicáveis a todos os entes federativos, mas apenas da legislação federal, quando mencionar legislação infraconstitucional.

Primeiro, veremos as regras gerais, de matriz constitucional. Depois, as regras de acúmulo para os servidores da ativa. Finalmente, as regras para os servidores aposentados.

1. Regras gerais

As regras gerais de acumulação de cargos, empregos e funções públicas constam da CF88, incisos XVI e XVII do art. 37.

Todos os entes federativos devem segui-las e elas são em número de três:

  • em regra, todo acúmulo de ocupações na área pública é vedado;
  • apenas a CF88 pode permitir um acúmulo;
  • a legislação infraconstitucional pode ampliar o rol de vedações;
  • a legislação infraconstitucional não pode criar permissões de acumulação.

2. O acúmulo entre os servidores da ativa

A acumulação de cargos ou empregos entre os servidores da ativa leva em conta três fatores principais:

  • se a pessoa, paralelamente ao trabalho no setor público, trabalha no setor privado;
  • se a pessoa exerce dois ou mais cargos ou empregos públicos simultaneamente;
  • se um dos cargos exercidos pela pessoa é cargo eletivo (Prefeito, Vereador, Deputado, Senador, etc.).

Servidor público que também trabalha na área privada

A CF88 não impôs restrição ao exercício de atividade privada pelo servidor público. Contudo, a legislação infraconstitucional tem imposto restrições desse tipo.

A regra, então, é que um servidor da ativa (um servidor que ainda não se aposentou no serviço público) pode exercer qualquer atividade privada, como empregado ou empresário, se não houver restrição infraconstitucional.

No serviço federal, por exemplo, a Lei nº 8.112/1990, o regimento jurídico dos servidores federais civis, impede que estes trabalhem na gerência de sociedades empresariais.

A renda resultante do desempenho de atividade privada por um servidor público não se submete ao teto constitucional. Quer dizer que se uma pessoa exerce cargo público com remuneração mensal de R$ 15 mil e fatura R$ 30 mil mensalmente como agricultor, estes R$ 30 mil de agricultura não podem ser tolhidos pelo abate-teto.

Servidor público que exerce mais de um cargo ou emprego público

Um servidor público pode exercer mais de um cargo ou emprego público ao mesmo tempo se expressamente permitido pela CF88.

As permissões estão listadas taxativamente no inciso XVI do art. 37 da CF88.

Desde que haja compatibilidade de horário, uma pessoa pode exercer simultaneamente:

  1. dois cargos de professor;
  2. um cargo de professor e um cargo técnico ou científico;
  3. dois cargos ou empregos privativos de profissional de saúde, de profissão regulamentada (médico, dentista, nutricionista, enfermeiro, psicólogo, assistente social, dentre outros).

Como você pode observar, as permissões de acúmulo admitem dois cargos. Entretanto, existe uma única hipótese de acumulação de três cargos: dois de médico civil e um de médico militar (art. 17, § 1º do ADCT).

Há outras permissões de acúmulo além daquelas do art. 37, XVI, CF88:

  1. acumulação de cargo público com o cargo de vereadores (art. 38, III, CF88);
  2. acumulação de cargo de juiz ou membro do Ministério Público com cargo de magistério (art. 95, parágrafo único, I, e art. 128, § 5º, II, “d”, CF88);
  3. acumulação de cargo de profissional de saúde das Forças Armadas com outro cargo ou emprego na área de saúde, na forma da lei e com prevalência da atividade militar (art. 142, § 3º, II, III e VIII, CF88);
  4. acumulação de cargo público e de participação em conselhos de administração e conselhos fiscais de empresas ou entidades com participação da União ou em sociedades cooperativas constituídas para prestar serviços a seus membros (art. 40, parágrafo único, I, Lei nº 8.112/1990), casos em que poderá perceber remuneração (art. 119, Lei nº 8.112/1990).

Nos casos de acumulação de ocupações no setor público, o servidor recebe a remuneração dos cargos ou empregos que acumula. Porém, caso a soma das remunerações resulte em valor acima do teto remuneratório constitucional, o procedimento do abate-teto será empregado.

O acúmulo de cargo não impede que um servidor exerça função de confiança. Todavia, para tanto deve haver “compatibilidade de horário e local com o exercício de um deles, declarada pelas autoridades máximas dos órgãos ou entidades envolvidos” (art. 120 da Lei nº 8.112/1990).

O que é cargo técnico ou científico?

Como você viu, uma pessoa pode acumular um cargo de professor e um cargo técnico ou científico. Daí a pergunta: o que é um cargo técnico ou científico?

O STF, no julgamento do RMS 28.644/AP, considerou que “cargo científico é o conjunto de atribuições cuja execução tem por finalidade investigação coordenada e sistematizada de fatos, predominantemente de especulação, visando a ampliar o conhecimento humano. Cargo técnico é o conjunto de atribuições cuja execução reclama conhecimento específico de uma área do saber”.

A definição chega a ser sólida a respeito do cargo científico; mas, a respeito do cargo técnico, deixa no ar a dúvida: que ocupação, hoje em dia, não demanda “conhecimento específico de uma área do saber”?

Esta dúvida tem estimulado que uns acreditem que são técnicos ou científicos todos os cargo de nível superior (os que exigem graduação como requisito de escolaridade para posse).

Para outros, entretanto, um cargo de nível superior em área meio, que consista na execução de atividades administrativas, não pode ser considerado técnico nem científico. Esta postura, a meu ver, tem o empecilho de usar o conceito de “área meio”, um tanto desprovido de clareza, e de escamotear o fato de que “atividades administrativas” demandam “conhecimento específico de uma área do saber” chamada administração.

Cargos eletivos

Há previsão constitucional de regras para que o servidor público administrativo exerça cargos eletivos. Estas regras não se aplicam aos empregados públicos nem aos servidores temporários.

>>> Para conhecer os tipos de servidores públicos, veja “Conceito e tipos de servidor público.” <<<

As regras estão no seguinte dispositivo da CF88:

Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:

I – tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará afastado de seu cargo, emprego ou função;

II – investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração; [O STF entende que este inciso se aplica também ao Vice-Prefeito.]

III – investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;

IV – em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;

V – para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão determinados como se no exercício estivesse.

3. O acúmulo entre servidores aposentados

O servidor aposentado tem mais liberdade de atividade econômica e profissional do que o servidor da ativa.

Na área privada, ele pode exercer qualquer tipo de atividade remunerada sem preocupar-se com compatibilidades entre a atividade e o cargo ou emprego em que se aposentou nem com o teto remuneratório constitucional.

Na área pública, por outro lado, algumas restrições se impõem. Restrições e permissões semelhante àquelas da acumulação de cargos e empregos públicos colocam-se quando um servidor aposentado volta a exercer um cargo ou emprego público.

Pode ele receber seus proventos de aposentado e a remuneração do cargo que exerce?

A resposta depende de dois fatores:

  1. das regras de acúmulo entre servidores da ativa, que você acabou de estudar;
  2. da regime de aposentadoria do servidor

Um servidor público pode estar aposentado ou pelo RPPS (o Regime de Próprio de Previdência Social, que é o reservado aos funcionários públicos estatutários efetivos) ou o RGPS (o Regime Geral de Previdência Social, que é o dos empregados públicos, dos funcionários comissionados e dos trabalhadores em geral).

O servidor público aposentado pelo RPPS pode receber cumulativamente seus proventos de aposentado e a remuneração do cargo em que começou a trabalhar somente nos casos seguintes:

  1. o cargo em que se aposentou e aquele em que começou a trabalhar são acumuláveis conforme as regras de acúmulo dos servidores da ativa;
  2. o cargo em que começou a trabalhar é eletivo;
  3. o cargo em que começou a trabalhar é em comissão;

Nenhuma dessas restrições atinge o servidor aposentado pelo RGPS – o empregado público e o servidor comissionado, uma vez aposentados, podem acumular seus proventos de aposentadoria com a remuneração de qualquer cargo ou emprego público que passarem a exercer.

Isso acontece porque a aposentadoria desses servidores é processada pelo RGPS, o Regime Geral de Previdência Social, previsto no art. 201 da CF88, e não pelo RPPS, o Regime Próprio de Previdência Social, dos servidores estatutários efetivos, previsto pelo art. 44 da CF88.

Então, uma pessoa aposentada em emprego público do Banco do Brasil, se aprovada em concurso para Auditor da Receita Federal e empossada regularmente, receberá sua aposentadoria e a remuneração do cargo da Receita.

Em qualquer uma das hipóteses de acumulação de provento com remuneração, o teto de remuneração geral deve ser observado. Se a soma das remunerações resultar acima do teto remuneratório, o procedimento do abate-teto será empregado.

Finalmente, há um impedimento a qualquer tipo de acumulação no setor público: o servidor aposentado compulsoriamente (o que acontece aos 70 ou aos 75 anos) não pode voltar a exercer nenhum cargo ou emprego público, mas pode trabalhar ou empreender livremente na iniciativa privada.