Regime disciplinar: sanções disciplinares

Falo das sanções disciplinares a que se sujeita o funcionário que descumpre o regime disciplinar do serviço público federal: advertência, suspensão, demissão e cassação.

Os deveres e as obrigações do funcionário público seriam inócuos se as infrações não trouxessem penalidades.

Na área pública, essas penalidades são conhecidas como sanções disciplinares, penalidades administrativas; além de variações como sanções administrativas, penalidades funcionais, sanções funcionais, etc.

Você faria bem se passasse sem chamá-las “pena” (“Qual a pena por inassiduidade habitual?”), porque pena é um conceito que fica melhor no direito penal.

Como são muitas as denominações para uma coisa só, procurarei usar somente a expressão “sanções disciplinares”.

As sanções disciplinares são expressão do poder disciplinar da Administração Pública, a qual pode atuar com discricionariedade na gradação da penalidade, mas jamais no dever de punir.

Diante de indícios de uma infração funcional, a Administração deve averiguar e, constatado que houve infração, deve punir o infrator, mas pode decidir a gradação da penalidade quando a lei lhe facultar esta discricionariedade.

Quando admitida a gradação da penalidade, a autoridade que estipula a punição, deverá considerar:

  1. a natureza e a gravidade da infração;
  2. os danos provocados pela infração;
  3. as circunstâncias agravantes ou atenuantes;
  4. os antecedentes funcionais do funcionário.

A AGU quer demissão obrigatória!

A AGU (Advocacia-Geral da União) é um órgão da administração direta que foi criado para defender os entes públicos federais em ações judiciais. Ao invés, então, de contratar um escritório de advocacia, a União contrata advogados como funcionários efetivos da AGU, e eles são alocados para a defesa judicial dos diversos entes públicos federais.

Ocorre que a AGU busca exercer também certo poder de controle, que, no entender dos advogados, consistiria em dizer aos gestores públicos o que eles podem ou devem fazer em certas circunstâncias.

Esse “poder de controle” tem se manifestado em pareceres vinculantes. Um parecer vinculante é um parecer emitido pelo Advogado-Geral da União (a autoridade máxima da AGU) e aprovado por despacho do Presidente da República.

Funcionam, os pareceres vinculantes, como se o Presidente da República convertesse em obrigação (decreto) o que originou-se como opinião (parecer de advogado).

A AGU emitiu dois pareceres vinculantes (pareceres GQ nº 177/1998 e nº 183/1998) segundo os quais é obrigatória a demissão dos funcionários que incorrem nas infrações do art. 132 da Lei nº 8.112/1990 (aquele dispositivo que elenca as hipóteses de demissão, e que ainda veremos em detalhes nesta postagem).

A tendência, todavia, é que juízes e tribunais decidam pela ilegalidade de tais pareceres.

Para o STJ, por exemplo, o parecer da AGU contraria o art. 128 da Lei nº 8.112/1990, que determina a individualização da sanção disciplinar.

Uma vez que as decisões como as do STJ foram tomadas em casos concretos, elas não retiraram a validade dos pareceres vinculantes da AGU, que continuam a obrigar a demitir os funcionários que incorrem nas infrações do art. 132 da Lei nº 8.112/1990.

Quadro de sanções disciplinares

O RJU federal prevê taxativamente as seguintes sanções disciplinares (art. 128, Lei nº 8.112/1990):

  1. advertência;
  2. suspensão;
  3. demissão;
  4. cassação de aposentadoria;
  5. cassação de disponibilidade.

O ato que impuser a sanção disciplinar a um funcionário deixará claro qual seu fundamento legal e sua causa factual.

Vamos, então, ao estudo de cada tipo de sanção disciplinar.

1) Advertência

A advertência, determina o art. 129 da Lei nº 8.112/1990, é uma sanção disciplinar aplicada por escrito ao funcionário que:

  1. viola seus deveres (aqueles do art. 116 da Lei nº 8.112/1990, além de outros impostos por outras leis ou por regulamentos do ente público em que o funcionário estiver em efetivo exercício);
  2. viola as proibições dos incisos incisos I a VIII e XIX do art. 117 da Lei nº 8.112/1990.

Antes de ver as hipóteses de advertência, perceba uma distinção relevante no que acabo de dizer: o ente público pode, através de regulamento, criar deveres a seus funcionários, mas não pode criar proibições — estas, cabem exclusivamente à Lei nº 8.112/1990.

Sintetizando os dispositivos pertinentes da Lei nº 8.112/1990, temos que o funcionário é punido com advertência quando:

  1. ausentar-se do serviço sem autorização;
  2. retirar documento ou objeto da repartição sem autorização;
  3. recusar fé a documentos públicos;
  4. resistir sem motivo ao andamento dos trabalhos;
  5. manifestar apreço ou desapreço no recinto da repartição;
  6. pedir para que uma pessoa estranha à repartição faça algo que ele mesmo deveria fazer;
  7. coagir ou aliciar subordinados para eles se filiarem a partidos, associações e sindicatos;
  8. manter cônjuge, companheiro ou parente de até 2º grau em cargo de confiança ou defender os interesses deles na Administração Pública;
  9. não atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

As advertências são registradas nos assentamentos funcionais do funcionário e ali permanecem por três anos.

Findo este prazo sem que o funcionário volte a cometer outra infração que provoque advertência ou suspensão, os registros são cancelados, porém sem efeitos retroativos: os benefícios que, em virtude da punição, foram perdidos, não poderão ser pleiteados tendo por justificativa o cancelamento do registro.

***

Se você preferir, veja na íntegra o art. 116 e os incisos pertinentes do art. 117 cuja infração ocasiona a advertência ao funcionário infrator:

Art. 116.  São deveres do servidor:

I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II – ser leal às instituições a que servir;

III – observar as normas legais e regulamentares;

IV – cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

V – atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;

b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;

c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

VI – levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração;

VII – zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

VIII – guardar sigilo sobre assunto da repartição;

IX – manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

X – ser assíduo e pontual ao serviço;

XI – tratar com urbanidade as pessoas;

XII – representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único.  A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Art. 117.  Ao servidor é proibido:

I – ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;

II – retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição;

III – recusar fé a documentos públicos;

IV – opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;

V – promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;

VI – cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;

VII – coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político;

VIII – manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;

(…)

XIX – recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

2) Suspensão

Hipóteses de suspensão

A suspensão, determina o art. 130 da Lei nº 8.112/1990, é uma sanção disciplinar aplicada ao funcionário que:

  1. é reincidente nas infrações punidas com advertência;
  2. viola as proibições previstas nos incisos XVII e XVIII do art. 117 da Lei nº 8.112/1990, quais sejam:
    • “cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias;”
    • “exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho;”

Prazo de suspensão, ou conversão em multa

A suspensão pode durar até 90 dias.

Em apenas uma situação a Lei nº 8.112/1990 prevê prazo diferente: deve ficar suspenso por 15 dias o funcionário que recusa passar pela inspeção médica determinada por autoridade competente (art. 130, § 1º, Lei nº 8.112/1990).

Se houver conveniência para a Administração, esta pode converter a suspensão em multa equivalente a 50% por dia da remuneração; o funcionário, então, permanece trabalhando, mas recebe 50% menos.

Consequências da suspensão

O funcionário suspenso fica sem a remuneração correspondente ao período de suspensão — ou sofre a multa de 50%.

O período de suspensão não é contato como tempo de serviço para nenhuma finalidade.

Registro nos assentamentos funcionais

Tal como ocorre nas advertências, as suspensões são registradas nos assentamentos funcionais do funcionário, porém por um prazo de cinco anos.

Findo este prazo sem que o funcionário volte a cometer infração punida com advertência ou suspensão, os registros são cancelados, porém sem efeitos retroativos: os benefícios que, em virtude da punição, foram perdidos, não poderão ser pleiteados tendo por justificativa o cancelamento do registro.

3) Demissão

A demissão é uma sanção disciplinar aplicada ao funcionário que viola as proibições previstas nos incisos IX a XVI do art. 117 da Lei nº 8.112/1990 ou pratica os atos enumerados nos incisos I a XIII do art. 132 da mesma lei.

Sintetizando esses dispositivos, as situações que ensejam a demissão do funcionário público são as seguintes:

  1. crime contra a administração pública;
  2. abandono do cargo, ou seja, ausência intencional por mais de 30 dias consecutivos;
  3. faltas regulares, sem causa justificada, por 60 dias interpolados num período de 12 meses;
  4. improbidade administrativa;
  5. incontinência pública, ou conduta escandalosa, na repartição;
  6. insubordinação grave em serviço;
  7. ofensa física a alguém, quando em serviço;
  8. aplicação irregular de dinheiro público;
  9. revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
  10. lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
  11. corrupção;
  12. acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
  13. usar o cargo para obter vantagens;
  14. gerir sociedade privada, exercer o comércio, exceto como acionista, cotista ou comanditário;
  15. atuar como procurador ou intermediário junto a repartições públicas, exceto para benefícios previdenciários ou assistenciais de cônjuge, companheiro ou parentes até segundo grau;
  16. receber propina;
  17. aceitar comissão, emprego ou pensão de Estado estrangeiro;
  18. praticar usura;
  19. proceder com desídia;
  20. utilizar recursos públicos para atividades particulares.

Como é um tema bastante detalhado na Lei nº 8.112/1990, transcrevo abaixo, para sua consulta, os dispositivos pertinentes atualizados (inverto a ordem dos artigos para facilitar a leitura):

Art. 132.  A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I – crime contra a administração pública;

II – abandono de cargo;

III – inassiduidade habitual;

IV – improbidade administrativa;

V – incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI – insubordinação grave em serviço;

VII – ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;

VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX – revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI – corrupção;

XII – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII – transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

Art. 117. (…)

IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

X – participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário;

XI – atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

XII – receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

XIII – aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;

XIV – praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV – proceder de forma desidiosa;

XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;

Parágrafo único.  A vedação de que trata o inciso X do caput deste artigo não se aplica nos seguintes casos:

I – participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação no capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a seus membros; e

II – gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses.

Pior do que ser demitido: não poder voltar ao serviço público

Algumas das infrações que justificam a demissão do funcionário trazem como consequência que ele não possa mais exercer cargos públicos federais (art. 137, Lei nº 8.112/1990).

As situações que provocam a demissão do funcionário e impedem nova investidura sua em cargo público pelos próximos cinco anos são as seguintes:

  1. valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;
  2. atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro.

As situações que provocam a demissão do funcionário e impedem nova investidura sua em cargo federal são as seguintes:

  1. crime contra a administração pública;
  2. improbidade administrativa;
  3. aplicação irregular de dinheiros públicos;
  4. lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
  5. corrupção.

Indisponibilidade de bens

Além de ser demitido e em certos casos nunca mais poder exercer cargo público federal, as seguintes infrações implicam a indisponibilidade de bens do funcionário e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal (art. 136, Lei nº 8.112/1990):

  1. improbidade administrativa;
  2. aplicação irregular de dinheiros públicos;
  3. lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
  4. acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas.

Essa palavra incomum, “erário”, costuma aparecer associada a outras duas: dano e ressarcimento.

Dano ao erário quer dizer prejuízo aos cofres públicos. Há prejuízo aos cofres públicos nas infrações de aplicação irregular de dinheiros públicos, lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional, acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas.

O prejuízo aos cofres públicos é punido com demissão e, de forma acessória, ocorre a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo de ação penal.

A indisponibilidade de bens é automática, basta que o ente público a declare e comunique cartórios, departamentos de trânsito, Banco Central.

O ressarcimento ao erário, por outro lado, requer que o ente público instaure processo administrativo específico (uma tomada de contas especial pelo TCU, por exemplo) ou ingresse com processo judicial.

Abandono e inassiduidade

Das hipóteses de demissão do art. 132, a Lei nº 8.112/1990, nos art. 138 a 140, estende-se sobre aquelas dos incisos II e III (abandono e inassiduidade).

Abandono e inassiduidade são infrações punidas com demissão.

Configura abandono do cargo a ausência intencional por mais de 30 dias consecutivos. Não constitui óbice à demissão por abandono de cargo a circunstância do funcionário haver reassumido o exercício do cargo que abandonou.

Configura-se inassiduidade habitual a falta ao serviço, sem causa justificada, por 60 dias, interpoladamente, durante doze meses. Deve-se, na apuração da inassiduidade habitual, computar-se apenas os dias de efetivo exercício — ficam de fora os finais de semana, os feriados e os pontos facultativos.

Acumulação ilegal

A acumulação ilegal é punida com a obrigação do servidor optar por um dos cargos, em prazo improrrogável de 10 dias; a opção do servidor converte-se automaticamente em exoneração do cargo que decidiu abandonar (art. 133, Lei nº 8.112/1990).

4) Cassação de aposentadoria

O funcionário aposentado pode ter a aposentadoria cassada se, quando estava em atividade, tiver praticado uma infração punível com demissão (art. 134, Lei nº 8.112/1990).

5) Cassação de disponibilidade

O funcionário em disponibilidade pode ter a disponibilidade cassada se, antes ou durante a disponibilidade, praticou uma infração punível com demissão  (art. 134, Lei nº 8.112/1990).

Amplie seus conhecimentos!