Processo administrativo disciplinar (PAD)

Aprenda todas as etapas do PAD, assim como o rito sumário, o rito ordinário, o procedimento de revisão e detalhes como a comunicação ao Ministério Público Federal.

O que é PAD?

O PAD é um procedimento harmônico de apuração de infrações disciplinares possivelmente cometidas por funcionários públicos e de aplicação de sanções disciplinares graves como suspensão por mais de 30 dias e demissão.

Quando deve ser instaurado um PAD?

Indícios de infração devem ser todos apurados pela Administração Pública; confirmada a infração e descoberta sua autoria, o infrator deve ser punido.

Os instrumentos de que se serve a Administração Pública para a apuração de infrações e punição dos responsáveis são a sindicância e o PAD (processo administrativo disciplinar).

As infrações puníveis com advertência ou suspensão de até 30 dias são apuradas por sindicância.

As infrações puníveis com sanções disciplinares mais graves devem ser apuradas com PAD.

Não existe nenhum problema, entretanto, se o PAD for instaurado para apuração de uma infração leve ou se for instaurado para apuração de uma infração grave que depois se mostre leve.

O que não pode, de modo algum, é haver apuração de infrações sem sindicância nem PAD, haver aplicação de sanções disciplinares graves através de sindicância ou, pior ainda, haver aplicação de sanção disciplinar sem a instauração de nem de sindicância nem de PAD.

O PAD é indispensável: processo legal, contraditório e ampla defesa

O PAD deve ser instaurado sempre antes da aplicação de qualquer sanção disciplinar que não possa ser aplicada através de sindicância.

Não existe a punição pela verdade sabida, como certa vez quis Hely Lopes Meirelles, autor do famoso “Direito administrativo brasileiro”.

Na ideia de Meirelles, se uma autoridade flagrasse uma infração funcional, ou se a imprensa a noticiasse, o funcionário apontado como culpado poderia ser punido com base na verdade sabida, sem direito de defesa nem nada semelhante a um devido processo legal.

A CF88 sepultou de vez a chance de algo assim quando consagrou o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório (art. 5º, LIV, LV).

Acusado de ter sido “pego no flagra” por quem quer que seja, o funcionário tem o direito de ter instaurado contra si uma sindicância ou um processo administrativo disciplinar, com ampla defesa e contraditório, antes de sofrer qualquer punição.

Ritos do PAD: sumário e ordinário

O PAD tem dois ritos, quer dizer, dois conjuntos de formalidades que devem ser observadas para garantir sua validade: o sumário e o ordinário, escolhido um ou outro em razão da complexidade da infração a ser apurada.

PAD sumário

O rito sumário do PAD é usado para apurar infrações fáceis de provar:

  • acumulação ilícita de cargos;
  • abandono de cargo;
  • inassiduidade habitual.

A acumulação ilegal é punida com a obrigação do servidor optar por um dos cargos, em prazo improrrogável de 10 dias; a opção do servidor converte-se automaticamente em exoneração do cargo que decidiu abandonar.

abandono de cargo e a inassiduidade habitual são punidas com demissão.

O rito sumário tem três fases:

  1. instauração, com a constituição de comissão composta por dois servidores estáveis e indicação da autoria e materialidade da infração;
  2. instrução sumária, com indiciação, defesa e relatório;
  3. julgamento.

As três fases, a partir da instauração, podem levar 30 dias, prorrogáveis por outros 15.

Dentro desse período, correm os seguintes prazos:

  • cinco dias para o indiciado apresentar defesa escrita, contados da citação;
  • cinco dias para a autoridade julgadora proferir sua decisão, contados do recebimento do processo.

PAD ordinário

Quando a apuração se dirige a infrações outras que não acumulação ilícita de cargos, abandono de cargo e inassiduidade habitual, fica incabível o PAD sumário — é hora do PAD ordinário, um procedimento longo, adequado à apuração de infrações complexas de provar.

O PAD ordinário tem cinco fases:

  1. comissão especial;
  2. instauração;
  3. medidas cautelares;
  4. inquérito;
  5. julgamento.

Vamos vê-las uma a uma.

1. Comissão especial

Esta fase consiste na constituição da comissão que conduzirá o PAD através das fases de instauração, medidas cautelares e inquérito, deixando-o pronto para a fase de julgamento.

A autoridade competente para a instauração do PAD designa três funcionários estáveis para que formem a comissão especial.

Dos três membros da comissão, poderá ocupar a presidência o funcionário que:

  1. ocupe cargo efetivo superior ou de mesmo nível do indiciado; e
  2. tenha nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

Os membros da comissão não precisam compartilhar a mesma lotação do funcionário indiciado; podem até mesmo provir de outros entes públicos, de múltiplas localidades.

No cotidiano das repartições públicas, a comissão especial vem sendo chamada de “comissão do PAD”.

2. Instauração

O PAD é instaurado com a publicação do ato administrativo que constitui a comissão especial (geralmente uma portaria, exarada pela autoridade instauradora do PAD).

A partir daí, corre o prazo para conclusão do PAD: 60 dias, prorrogáveis uma vez por igual período, para a comissão especial ir da instauração até a finalização do inquérito, acrescidos de 20 dias para a autoridade competente emitir decisão na fase de julgamento.

Realmente, de acordo com o STF, a Administração Pública tem 140 dias para concluir um PAD — 60 dias, prorrogáveis por mais 60, para apurar, e 20 dias para decidir.

Os prazos prescricionais não começam a correr da instauração do PAD; eles começam a correr do dia em que a suspeita de infração tornou-se conhecida.

Se sentir necessidade, reveja a prescrição no regime disciplinar.

3. Medidas cautelares eventuais

Nesta fase, a comissão especial adota medidas cautelares.

As medidas cautelares existem para que o indiciado não escape à punição, se essa vier a acontecer, e não tumultue a apuração.

Uma das medidas cautelares é obrigatória. Consiste em impedir a exoneração ou a aposentadoria voluntária do indiciado.

O indicado não pode exonerar-se a pedido nem aposentar-se voluntariamente enquanto não houver a conclusão do PAD e, se cabível, a aplicação da penalidade.

A outra medida cautelar é opcional. Consiste em determinar o afastamento preventivo do indiciado.

O indiciado pode ser afastado por até 60 dias, período este prorrogável uma única vez por igual período.

Não pode haver outras prorrogações.

Finalizado o afastamento preventivo, o indiciado retorna ao serviço ainda que o PAD esteja em andamento.

Durante o afastamento, o indiciado terá direito à remuneração e contagem de tempo para todos os efeitos.

4. Inquérito

A fase de inquérito tem três etapas: a) instrução; b) defesa; c) relatório.

a) Instrução

Esta etapa tem o objetivo de coletar provas que demonstrem a ocorrência da infração e o vínculo de responsabilidade entre a infração e o indiciado.

Nesta etapa, o ônus da prova é da Administração, a qual coleta depoimentos e realiza acareações, investigações, perícias e demais diligências.

O indiciado tem o direito de acompanhar a instrução pessoalmente ou por intermédio de procurador (advogado ou não, tanto faz). Ele também pode contribuir para coletar provas: arrolar e reinquirir testemunhas, formular quesitos para perícia e tudo o mais.

Os depoimentos das testemunhas devem ser tomados separadamente, de forma oral; deve-se ouvir o indiciado após a inquirição das testemunhas.

A instrução pode terminar em:

  1. arquivamento do PAD, caso conclua que não houve a infração;
  2. indiciação, caso conclua que houve a infração e que é plausível que haja responsabilidade do funcionário processado.

Neste segundo caso, a indiciação precisa especificar os fatos imputados ao funcionário e quais as provas; precisa ainda determinar que ele seja citado.

Caso a localização do funcionário seja incerta, ele será citado por edital publicado no D.O.U. (Diário Oficial da União) e em jornal de grande circulação na localidade de seu último domicílio conhecido.

b) Defesa

Esta etapa começa com a citação do indiciado para que apresente defesa escrita em:

  • 10 dias, se apenas um servidor houver sido indiciado (ou 15 dias, em caso de citação por edital);
  • 20 dias, se dois ou mais servidores houverem sido indiciados (independentemente do meio de citação utilizado).

O presidente da comissão especial pode prorrogar o prazo de defesa pelo dobro se a preparação da defesa exigir diligências indispensáveis.

Revelia

O indiciado devidamente citado que não apresente defesa dentro do prazo será considerado revel — palavra com que os juristas rotulam os que não se defendem contra processos administrativos ou judiciais legalmente instituídos.

Entretanto, a revelia no processo administrativo não implica presunção de veracidade das alegações contra o revel.

A autoridade instauradora do PAD deverá, em havendo revelia, designar um funcionário para defender o revel, o chamado defensor dativo.

Para ser designado como defensor dativo, o funcionário precisará preencher uma de duas condições:

  1. ocupar cargo efetivo igual ou superior ao do indiciado; ou
  2. ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

c) Relatório

Esta etapa encerra o trabalho da comissão especial.

Considerando as provas produzidas na instrução, assim como a defesa apresentada pelo indiciado, a comissão especial elabora um relatório conclusivo.

Com o relatório, o trabalho da comissão especial termina e os autos do PAD são encaminhados ao julgamento da autoridade instauradora.

5. Julgamento

Nesta fase, a autoridade instauradora do PAD recebe os autos e decide pela inocência ou responsabilidade do indiciado.

Para julgar, a autoridade tem 20 dias, improrrogáveis e contados do dia em que houver recebido os autos do PAD.

Trata-se, entretanto, de um prazo impróprio, pois o “julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo” (art. 169 da Lei nº 8.112/1990).

Todavia, se o julgamento demorar a ponto de ocorrer prescrição, a autoridade julgadora será responsabilizada.

Liberdade de julgamento

No julgamento, a autoridade não tem a obrigação de vincular-se ao relatório conclusivo emitido pela comissão especial.

A autoridade pode inocentar ou condenar, baseando-se na inteireza dos autos. De forma motivada, ela pode decidir por agravar ou abrandar a penalidade indicada no relatório conclusivo da comissão especial, ou mesmo por isentar o indiciado.

Havendo divergência entre o julgamento e o relatório conclusivo, autoridade julgadora precisa embasar a divergência nas provas constantes dos autos, pois não podem ser produzidas novas provas na fase de julgamento.

A autoridade julgadora não pode aplicar mais de uma sanção disciplinar ao indiciado, caso o decida culpado. É o que postula a Súmula nº 19 do STF: “É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira”.

Comunicação ao Ministério Público Federal

Sempre que o PAD confirmar a existência de infração (isso ocorre na fase de instrução da etapa de inquérito) e a infração puder ser tipificada como ilícito penal, a autoridade pública deve comunicar o Ministério Público Federal, encaminhando-lhe cópia dos autos da sindicância.

O Ministério Público Federal decidirá, então, se ingressa ou não com ação judicial.

Controle administrativo e judicial do PAD

A Administração Pública, ou o Poder Judiciário, podem controlar a legalidade do PAD.

Em identificando vício insanável no PAD, a autoridade julgadora deve anulá-lo e constituir nova comissão especial e instaurar um novo PAD.

Exemplos de vícios insanáveis em um PAD:

  • inobservância de formalidade essencial (comissão especial composta por servidores em estágio probatório, por exemplo);
  • violação do devido processo legal, do contraditório ou da ampla defesa;
  • incompetência da autoridade julgadora para a penalidade que aplicou.

O Poder Judiciário exerce o controle de legalidade do PAD, informado pelos princípios gerais da administração pública, sem entrar no mérito do PAD nem aplicar punição ao servidor indiciado — o Poder Judiciário pode somente anular o PAD devido à ilegalidade ou desproporção.

Revisão do PAD

O procedimento de revisão do PAD está regulado pelos arts. 174 a 182 da Lei nº 8.112/1990.

Segundo estes dispositivos legais, um PAD que tenha terminado em punição de funcionário público pode ser revisado e, como consequência, pode ser abrandada a sanção disciplinar aplicada.

Requisitos: novos fatos ou circunstâncias

A revisão depende de haver novos elementos factuais que possam conduzir ao abrandamento da sanção disciplinar aplicada, ou à anulação dela.

O que define a novidade do fato ou da circunstância não é que ela tenha acontecido após o encerramento do PAD; o que define a novidade factual é que o fato ou a circunstancia não tenham sido apreciados pelo PAD, não importa se tenham ocorrido antes da instauração do PAD, durante seu curso ou após seu encerramento.

Alegações de injustiça não são consideradas fatos novos e não justificam a revisão do PAD.

Quando pode ocorrer a revisão

A revisão pode ocorrer a qualquer tempo após o encerramento do PAD, mesmo que o PAD tenha sido encerrado anos atrás.

Quem pode pedir a revisão

A Administração Pública pode pedir a revisão ou esta pode ser pedida pelo funcionário punido, seus familiares ou seu curador.

A Administração Pública inicia a revisão do PAD agindo de ofício.

Na inércia da Administração, o funcionário punido pode tomar a iniciativa.

Caso ele tenha falecido, qualquer de seus familiares poderá tomar a iniciativa; se, porém, ao invés de falecido, ele estiver mentalmente incapaz, seu curador poderá tomar a iniciativa.

Observação: curador é a pessoa encarregada de defender os interesses de órfãos menores de idade, viciados em drogas, doentes mentais, inválidos e desaparecidos. O status de curador é atribuído à pessoa por juiz de direito, em ações civil específica (arts. 1.767 e 1772, do Código Civil).

Quem tem a competência para autorizar a revisão do PAD?

O pedido de revisão será dirigido ao Ministro de Estado ou à autoridade equivalente, os quais, se autorizarem a revisão, encaminharão o pedido ao dirigente do ente público em que o PAD se originou.

Caso não haja autorização, o pedido será arquivado.

Andamento da revisão

Uma vez autorizada a revisão, a autoridade competente do ente público em que o PAD se originou constituirá uma comissão de revisão.

A comissão de revisão será constituída segundo as mesmas regras da comissão especial.

Outra medida inicial será o apensamento do pedido de revisão aos autos do PAD cuja revisão haverá de iniciar-se.

A Lei nº 8.112/1990 não determina o rito da revisão; ela apenas diz que a revisão aproveitará, no que couber, os ritos sumário e ordinário do PAD.

A comissão de revisão terá 60 dias — improrrogáveis — para a conclusão dos trabalhos.

Neste período, caberá ao requerente da revisão todo o ônus da prova; o requerente terá o direito, portanto, de solicitar o agendamento de coleta de provas e inquirição de testemunhas.

Finalizados os trabalhos da comissão de revisão, os autos serão levados à autoridade que aplicou a sanção administrativa do PAD ora revisado.

Caberá a essa autoridade que avalie os autos e julgue pela manutenção da sanção disciplinar ou pela sua revisão. Caso julgue pela revisão, deverá abrandar ou anular a sanção disciplinar originalmente aplicada. Não poderá, de forma alguma, agravá-la.

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