Responsabilidade civil, penal e administrativa do funcionário público

Explico os conceitos e mecanismos das três esferas de responsabilidade e as relações entre elas.

Há três esferas de responsabilidade sujeitando o funcionário público:

  1. administrativa, em consequência de infrações funcionais;
  2. civil, em consequência de prejuízos ao erário ou a terceiros, por dolo ou culpa do funcionário;
  3. penal, em consequência de infração funcional também definida em lei como crime ou contravenção.

A responsabilização administrativa do funcionário público, que está prevista no regime disciplinar, e é instrumentalizada pela sindicância e o processo administrativo disciplinar, você pode revisar nas postagens abaixo:

  1. regime disciplinar;
  2. denúncia e sindicância;
  3. processo administrativo disciplinar.

As outras duas esferas de responsabilidade, a civil e a penal, e suas relações com a administrativa, você vai estudar agora.

A relação entre as três esferas de responsabilidade encontra-se regida pelos arts. 121 a 126 da Lei nº 8.112/1990, que formam o tema desta postagem.

1. Responsabilidade civil

Uma característica da responsabilidade administrativa é que ela é apurada pela Administração Pública — e apenas por ela — através de sindicância e processo administrativo disciplinar, e tem por base o regime disciplinar do RJU federal (a Lei nº 8.112/1990).

A responsabilidade civil é apurada pelo Poder Judiciário, e tem por base a legislação civil do país, tais como o Código Civil e a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).

Tome cuidado e seja atencioso, porque é comum escutar que a improbidade administrativa, por ser assunto geralmente tratado em manuais de direito administrativo, é assunto administrativo, é responsabilidade administrativa.

Nada menos correto.

A improbidade administrativa não faz parte da responsabilidade administrativa.

A improbidade administrativa é um ilícito de responsabilidade civil, apurado, segundo a Lei nº 8.429/1992, em processo civil, com sanções aplicadas por magistrados.

Aspectos da responsabilidade civil

A responsabilidade civil tem natureza patrimonial e subjetiva:

  • natureza patrimonial: só há responsabilidade civil quando a atitude do funcionário provoca dano ao patrimônio público (erário) ou ao patrimônio de terceiros (quer dizer, de pessoas privadas, como eu, você e as empresas);
  • natureza subjetiva: só há responsabilidade civil quando o funcionário atua comprovadamente com dolo (intenção de causar prejuízo patrimonial) ou culpa (imperícia, imprudência ou negligência que causem prejuízo patrimonial).

O objetivo da responsabilidade civil é permitir o ressarcimento do prejuízo patrimonial que a ação ou a omissão do funcionário tenha provocado ao patrimônio público ou ao patrimônio privado de terceiros.

Estudando o tema em manuais de direito, você encontrará as expressões atuação comissiva e atuação omissiva, ambas querendo dizer:

  1. atuação comissiva: quando o funcionário comete algo, quando ele faz alguma coisa e assim provoca o prejuízo patrimonial;
  2. atuação omissiva: quando o funcionário se omite, quando ele não faz o que deveria fazer e assim provoca o prejuízo patrimonial.

Ressarcimento de dano ao erário

Não veremos agora como funciona uma ação civil de ressarcimento de dano ao erário, porque esse assunto tem relevância na área do direito processual civil.

Suficiente saber que o ressarcimento de dano ao erário é determinado como resultado de uma ação judicial civil, que escora-se em dispositivos da Lei nº 8.112/1990 e da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).

O ressarcimento de dano ao erário pelo funcionário pode ser pago de uma vez só ou parcelado.

O pagamento pode ser por GRU (Guia de Recolhimento da União) ou por desconto no contracheque do funcionário, desde que este seja previamente comunicado e dê seu consentimento (é o assente na jurisprudência do STF).

Além dos órgãos judiciais (juízes e tribunais), também uma corte administrativa, o TCU (Tribunal de Contas da União), pode determinar o ressarcimento de dano ao erário.

Todavia, o processo perante o TCU tem natureza administrativa, atrelado à infração funcional de causar dano ao erário, e não elide a instauração de processo judicial civil nem de processo judicial penal.

Ressarcimento de dano a terceiros

Também não veremos agora como funciona uma ação judicial civil de ressarcimento de dano a terceiros.

Suficiente saber que quem responde pela ação judicial civil é a Administração Pública; o funcionário responde apenas posteriormente, em ação judicial regressiva movida contra ele pela Administração Pública.

O terceiro prejudicado propõe ação contra a Administração Pública, que responde objetivamente, ou seja, a Administração Pública responde pelo nexo causal entre a ação ou omissão causadora do prejuízo, sem elementos de dolo ou culpa.

Se derrotada, a Administração Pública pode mover ação judicial regressiva contra o funcionário.

A responsabilidade do funcionário, essa sim, é subjetiva: o funcionário só é responsável se tiver agido ou se omitido com dolo ou culpa.

Comprovado que o funcionário agiu (ou deixou de agir) com dolo ou culpa e assim provocou o prejuízo patrimonial a terceiros a que a Administração Pública foi condenada ao ressarcimento na esfera civil, o funcionário passa a dever ressarcimento à Administração Pública.

É imprescritível o direito da Administração Pública entrar com a ação judicial regressiva contra o funcionário, em decorrência da previsão constitucional de imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário (art. 37, § 5º, CF88).

2. Responsabilidade penal

Não entrarei nos detalhes da responsabilidade penal, porque importam ao direito penal e ao direito processual penal, e estamos focados no direito administrativo.

O essencial está em saber que a responsabilidade penal se manifesta diante de crimes e contravenções que o funcionário público tenha praticado no exercício do cargo.

Sempre que o funcionário pratica uma infração disciplinar, e esta pode ser identificada como ilícito penal, a Administração Pública deve comunicar o ocorrido ao Ministério Público, para que este tome providências.

A responsabilidade penal alcança todo tipo de servidor público, não se circunscrevendo com exclusividade aos funcionários públicos (art. 327, Código Penal).

3. Relação entre as responsabilidades nas esferas civil, penal e administrativa

As responsabilidades civil, penal e administrativa, assim como suas sanções, podem ser acumuladas e correr paralelamente. Uma mesma infração cometida por um mesmo funcionário pode ensejar apuração de responsabilidade administrativa, civil e penal, de forma paralela e simultânea, nas instâncias competentes, com sanções aplicadas cumulativamente. Assim é porque as instâncias de responsabilização guardam independência entre si:

  1. responsabilidade administrativa → Administração Pública;
  2. responsabilidade civil → órgãos judiciários civis;
  3. responsabilidade penal → órgãos judiciários criminais.

Mas há uma grande exceção à independência entre essas três instâncias de apuração, enunciada pelos dispositivos legais abaixo:

  • Lei nº 8.112/1990: Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.
  • Código Civil: art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.
  • STF (Supremo Tribunal Federal): Súmula nº 18. “Pela falta residual não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor.”

Estes três dispositivos provocam três desfechos:

1) Havendo condenação na instância criminal, o funcionário precisará ser condenado nas instâncias administrativa e civil.

2) Havendo absolvição na instância criminal sob fundamento de negativa do fato ou da autoria, o funcionário não poderá, pelos mesmos fatos, ser responsabilizado nas instâncias administrativa e civil.

3) Havendo absolvição criminal sob qualquer outro fundamento que não a negativa do fato ou da autoria, as instâncias administrativa e civil poderão decidir com independência a responsabilidade do funcionário.

Esses três desfechos derivam das regras de condenação do direito penal: só pode ser condenado quem cometeu um crime, mas pode ser absolvido tanto quem não cometeu um crime como quem cometeu o crime. Quem cometeu um crime pode não ser condenado por motivos como insuficiência de provas ou prescrição da punibilidade.

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