improbidade administrativa conceito

A improbidade administrativa provoca graves danos à administração pública. Veja como ela é combatida pela Lei nº 8.429/1992.

A improbidade administração pode ser conceituada como a atitude do servidor público que, abusando de suas funções públicas, obtém acréscimo patrimonial indevido, provoca prejuízo ao patrimônio público ou desrespeita os princípios da administração pública.

Abordo o tema improbidade administrativa em quatro partes:

  1. conceito de improbidade administrativa, regulação, natureza civil e entrega de declarações de bens e rendas — esta postagem que você lê agora;
  2. tipos de improbidade administrativa;
  3. responsabilização civil, assim como administrativa e criminal;
  4. aplicação de sanções.

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Regulação

A CF88, no § 4º do art. 37, previu lei ordinária que regulasse a aplicação de sanções contra a improbidade administrativa.

Veio a ser a Lei nº 8.429/1992, conhecida como “Lei de Improbidade Administrativa”, a principal legislação regulatória do dispositivo constitucional.

A ela, entretanto, tem sido acrescidos outros diplomas legais, dentre eles a Lei nº 12.813/2013, que enquadrou o conflito de interesses como improbidade administrativa.

Há também as Leis nº 7.347/1985  e nº 12.846/2013. A primeira, conhecida como Lei de Ação Civil Pública, previu o rito do processo judiciário usado hoje em dia na apuração e punição de improbidade administrativa.

A segunda, conhecida como Lei Anticorrupção, previu medidas de combate à corrupção.

Juntando essas leis, vai se formando um microssistema judicial e administrativo de anticorrupção.

Abrangência nacional — e meu enfoque federal

A Lei nº 8.429/1992 é uma lei nacional. Ela vale para todos os entes federativos: Municípios, Distrito Federal, Estados e União — cada qual lhe acrescenta decretos e regulamentos para sua aplicação regional e local.

Como de hábito, falarei dela do ponto de vista da União, quer dizer, da esfera federal, sem preocupação com a regulação específica dos demais entes federativos.

Natureza civil da improbidade administrativa

A improbidade é um ilícito civil a que a Lei nº 8.429/1992 comina sanções civis — mas nenhuma sanção penal.

A Lei nº 8.429/1992 prevê apenas um tipo penal: a “representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente” (art. 19), apenada com 6 a 10 meses de detenção e multa, sem prejuízo de indenização por danos materiais, morais ou à imagem.

Esse tipo penal, entretanto, não é improbidade, pois se volta contra quem faz denúncia sabendo-a infundada.

A improbidade administrativa não é ilícito penal e não é uma forma de corrupção. A corrupção vem definida na legislação penal como ilícito penal.

A improbidade administrativa é ilícito civil combatido por sanções civis.

Quem pode ser punido por improbidade administrativa

Três grupos podem ser punidos:

  1. os servidores públicos;
  2. os agentes privados conluiados com servidores públicos;
  3. os sucessores (herdeiros) dos que tenham provocado prejuízo ao patrimônio público ou que tenham enriquecido ilicitamente.

Servidores públicos

A Lei nº 8.429/1992 adota uma definição abrangente de agente público: qualquer pessoa que exerça função pública (por mandato, cargo, emprego), ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por qualquer forma de investidura, inclusive eleição (arts. 1º e 2º, Lei nº 8.429/1992).

Essa definição abarca os funcionários estatutários, comissionados, os empregados públicos, os particulares em colaboração e os servidores políticos.

Agentes privados conluiados com servidores públicos

A Lei de Improbidade Administrativa admite a punição de terceiros sem vínculo com a Administração Pública.

É o caso dos agentes privados conluiados com servidores públicos (art. 3º, Lei nº 8.429/1992) — e, você verá na sequência, os herdeiros dos condenados por improbidade.

O conluio é um requisito indispensável; jamais o agente privado pode praticar improbidade sozinho.

Ele precisa induzir ou concorrer para a improbidade, ou beneficiar-se dela de qualquer forma direta ou indireta.

É o caso do representante de empresa privada que, em conluio com servidores públicos, pratica fraudes contra licitações.

Sucessores (herdeiros) de condenados por improbidade

O sucessor (herdeiro) de quem tenha praticado improbidade e, com isso, causado prejuízo ao patrimônio público ou obtido patrimônio ilicitamente, responde pelo ilícito até o limite do valor da herança (art. 8º, Lei nº 8.429/1992).

Políticos podem praticar improbidade administrativa?

Há um tipo de servidor público, alhures chamado de “agente público”, que é classificado como político.

Os políticos chegam aos cargos públicos por três meios:

  1. eleições regidas pelo Código Eleitoral, para cargos como Presidente da República, Deputado Federal, Senador, Governador de Estado, Prefeito Municipal, etc.;
  2. nomeação por cargos eletivos de Presidente da República (os Ministros), Governador (os secretários estaduais) e Prefeitos (os secretários municipais);
  3. indicações de políticos eleitos e grupos profissionais, para cargos como desembargador de tribunal federal ou estadual;
  4. concursos públicos de provas e títulos, para carreiras da magistratura e de membros do Ministério Público.

Você pode relembrar as características dos servidores políticos em “Conceito de servidor público e sua classificação”.

No momento, vou falar da responsabilização deles por improbidade administrativa.

Há um debate acerca da punibilidade deles pela improbidade administrativa da Lei nº 8.429/1992.

A discussão vem do regime de responsabilidade especial dos agentes políticos, estabelecido pela Lei dos Crimes de Responsabilidade, a Lei nº 1.079/1950.

A Lei nº 1.079/1950 afastaria a Lei nº 8.429/1992? A proximidade entre as duas leis não provocaria bis in idem (punição dobrada pelo mesmo erro)?

O foro privilegiado dos agentes políticos seria aplicável às ações de improbidade, normalmente instauradas perante juízes de primeira instância?

decisões recentes do STF e do STJ que aceitam a aplicação da Lei nº 8.429/1992 aos servidores políticos e determinam que as ações se iniciem em juízo de primeira instância.

As decisões do STJ podem ser sintetizadas assim:

  • não há foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade – as ações devem ser processadas e julgadas em juízo de primeira instância;
  • os prefeitos municipais podem responder pela improbidade da Lei nº 8.429/1992 e pela responsabilidade do Decreto-Lei nº 201/1967;
  • exceto o Presidente da República, todos os demais servidores políticos podem responder por improbidade e responsabilidade (Leis nº 8.429/1992 e Lei nº 1.079/1950).

As decisões do STF podem ser sintetizadas assim:

  • os servidores políticos sujeitos à Lei nº 1.079/1950 não respondem por improbidade nos termos da Lei nº 8.429/1992;
  • a competência para julgar a improbidade administrativa contra Ministro do STF é do próprio STF.

Quem pode ser vítima de improbidade administrativa?

Em uma linha: a Administração Pública.

Porém, não é tão simples.

Decompondo o art. 1º da Lei nº 8.429/1992, você descobre cinco categorias de sujeitos passivos (maneira dos juristas chamarem as vítimas dos ilícitos):

  1. órgãos da administração direta e entidades da administração indireta, associados ao Executivo, Legislativo ou Judiciário, e de todos os entes federativos;
  2. empresa incorporada ao patrimônio público;
  3. entidade privada da qual o ente federativo participe com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;
  4. entidade privada da qual o ente federativo participe com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual (neste caso, a sanção fica limitada à participação do ente federativo);
  5. entidade privada que recebe subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de ente federativo (neste caso, a sanção fica limitada à contribuição do ente federativo).

Não acho uma distorção significativa sintetizar essas categorias e dizer que podem ser vítimas todos e quaisquer entes públicos ou quaisquer parcelas de patrimônio público aplicadas em entidades privadas.

Declaração de bens e rendas

O ganho mais visado pelo servidor público envolvido em improbidade administrativa é o enriquecimento ilícito através do desvio de dinheiro público ou do recebimento de favores de empresas privadas.

Como medida preventiva, a Lei nº 8.429/1992, art. 13, determina que todo servidor público entregue anualmente uma declaração de bens e rendas ao ente público em que trabalha, obrigação esta atualmente regulada pelo Decreto nº 5.483/2005.

O servidor pode optar por entregar todos os anos uma declaração anual de bens e rendas, em modelo fixado pelo ente público ou em cópia daquela que tiver entregado à RFB (Receita Federal do Brasil), ou conceder, ao ente público, acesso à declaração anual de ajuste de imposto de renda, aquela exigida anualmente pela RFB.

O que o servidor não pode é recusar-se de entregar a declaração de bens e rendas ou entregá-la falsificada. A recusa e a falsificação são punidas com demissão, sem prejuízo de medidas administrativas, civis ou criminais por ilícitos praticados pelo servidor.

Continue aprendendo:

Tudo sobre improbidade administrativa:

Tudo sobre ética no serviço público:

Acesse também o guia do RJU federal completo: Lei nº 8.112/1990.