Apuração de improbidade administrativa

Veja tudo o que importa: etapas, participação do Ministério Público, legalidade de acordos, prescrições e responsabilidade administrativa, civil e penal.

Etapas da apuração

A apuração e punição de improbidade administrativa transcorre em três etapas:

  1. apuração pela Administração Pública, de ofício ou mediante provocação;
  2. representação ao Ministério Público ou à procuradoria (Advocacia-Geral da União, para os entes federais);
  3. instauração de processo judicial de improbidade administrativa (uma espécie de ação civil pública).

Primeira etapa: Apuração pela Administração Pública

Diante de indícios, a Administração deve instaurar procedimento de apuração de prática de improbidade.

A instauração do procedimento pode ser de ofício ou por provocação de qualquer pessoa, e segue o rito do processo administrativo disciplinar.

Se a Administração instaurar o procedimento de apuração, ela dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas. Estes órgãos poderão designar ou não representante que acompanhe o procedimento administrativo.

Se, diante de provocação, a Administração não instaurar o procedimento sob alegação de ausência de provas ou qualificações do denunciante, o denunciante poderá representar diretamente ao Ministério Público.

Segunda etapa: Representação ao Ministério Público ou à procuradoria do ente público

A comissão responsável pelo procedimento administrativo, se concluir pela existência de fundados indícios de improbidade administrativa, representará ao Ministério Público ou à procuradoria do ente público para que um dos dois requeira medidas cautelares em juízo.

As medidas cautelares podem ser:

  1. sequestro de bens do indiciado;
  2. investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras do indiciado;
  3. afastamento do agente público indiciado, sem prejuízo da remuneração.

Terceira etapa: Instauração de processo judicial de improbidade administrativa

O Ministério Público ou a procuradoria do ente público poderão entrar, perante órgão do Poder Judiciário, com ação judicial de improbidade administrativa, uma espécie de ação civil pública.

Caso tenha havido medida cautelar, o prazo de ajuizamento da ação de improbidade será de 30 dias, contados da efetivação da medida cautelar.

Não entrarei nos detalhes da ação civil pública, porque aí entraria em processo civil propriamente dito e sairia da pauta do blog.

Acordos em ações de improbidade administrativa

Há uma discussão hoje em dia sobre se o Ministério Público (ou a procuradoria do ente público, caso ela tenha ingressado em juízo) pode ou não firmar acordos com os acusados de improbidade administrativa.

A Lei de Improbidade Administrativa proibia qualquer tipo de acordo:

Art. 17. (…)

§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.

(…)

O que qualquer pessoa pode concluir da leitura desse dispositivo é que, na ação de improbidade, são vedados transação, acordo ou conciliação (art. 17, § 1º, Lei nº 8.429/1992).

Se o Ministério Público movesse ação de improbidade contra um servidor público identificado como membro de uma quadrilha desarticulada pela Polícia Federal, a colaboração do servidor com as investigações não justificaria nenhum acordo na ação de improbidade administrativa.

Mas, em dezembro de 2015, este dispositivo foi revogado pela Medida Provisória nº 703/2015, o que, na época, franqueou acordos.

O argumento era que o Ministério Público reforçaria o combate à corrupção se pudesse barganhar acordos em troca de provas.

Mas o argumento não decolou. A medida provisória não foi convertida em lei, tendo a vigência encerrada em maio de 2016.

Mesmo com o encerramento da vigência da medida provisória, há quem defenda a legalidade dos acordos em ação de improbidade administrativa.

Dizem, os defensores, que a Lei nº 8.429/1992 integra-se a um microssistema de combate à corrupção, com a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) e a Lei nº 7.347/1985 (Lei de Ação Civil Pública).

Dizem também que o § 1º do art. 17 da Lei nº 8.249/1992 foi revogado tacitamente por esse microssistema e pelo Código de Processo Civil de 2015. Os arts. 3º e 16 da Lei nº 12.846/2013 admitem acordos em processos penais; e os §§ 2º e 3º do art. 2º do Código de Processo Civil de 2015 (Lei 13.105/2015) exortam a conciliação judicial como meio de solução de conflitos.

Estaria, então, revogado o § 1º do art. 17 da Lei nº 8.249/1992, e admitido o acordo, através dos citados dispositivos da Lei Anticorrupção e do Código de Processo Civil de 2015.

O Ministério Público nas ações de improbidade administrativa

O Ministério Público pode requisitar a instauração de um inquérito policial ou de um procedimento administrativo para apuração dos ilícitos previstos na Lei nº 8.429/1992.

Para tanto, o Ministério Público pode agir de ofício, por requerimento de autoridade administrativa ou por representação de qualquer pessoa.

Se a ação de improbidade for proposta pela procuradoria de um ente público, o Ministério Público atuará como fiscal da lei, ou haverá nulidade da ação (art. 17, 4º, Lei nº 8.429/1992).

Responsabilidade administrativa, civil e penal

Algo a ter em mente é que a improbidade administrativa é ilícito civil apurado e punido em via judicial civil.

O regime disciplinar da Lei nº 8.112/1990, com a sindicância e o processo administrativo disciplinar (PAD), não pode punir improbidade administrativa.

Pode, apenas, apurar indícios, e levá-los ao Ministério Público ou à procuradoria do ente público, para que um deles ingresse com a ação judicial de improbidade administrativa.

Às vezes a natureza civil da improbidade administrativa fica obscurecida porque os casos de improbidade costumam gerar processos e condenações na esfera administrativa, criminal e civil.

Isso acontece porque, na prática, a pessoa que comete improbidade administrativa geralmente pratica diversas ilicitudes simultaneamente.

O delinquente de uma só vez descumpre o regime disciplinar (direito administrativo), comete crime (direito penal) e pratica improbidade (direito civil). Em consequência, termina processado nas três esferas, gerando um emaranhado de processos administrativos, cíveis e criminais atinentes a um mesmo evento, porém cada qual preocupado com uma atitude ou personagem desse evento.

Esse emaranhado de processos desperta indagações sobre a acumulação de responsabilidades em todas as esferas em que o sujeito esteja sofrendo processos.

Se um mesmo ato for ilícito administrativo (infração ao regime disciplinar), ilícito civil (improbidade administrativa) e ilícito penal (crime tipificado na legislação penal), qual delas prevalece?

A regra é que nenhuma prevalece — todas atuam ao mesmo tempo. Elas são instâncias independentes entre si e o sujeito pode ser punido separadamente por cada uma delas.

Porém, a exceção é que a instância penal pode prevalecer sobre as instâncias administrativa e civil:

  1. a condenação penal acarreta a condenação nas instâncias civil e administrativa;
  2. a absolvição penal, se devida à inexistência do fato ou à ausência de autoria, acarreta a absolvição nas demais instâncias. Se devida a outros motivos, não interfere nas demais.

Você pode ver uma explicação detalhada da relação entre a responsabilidade nas esferas civil, criminal e administrativa quando explico o regime disciplinar da Lei nº 8.112/1990.

Prescrição das ações de improbidade

Os prazos de prescrição das ações de improbidade estão no art. 23 da Lei nº 8.429/1992:

  • até cinco anos após o término do exercício de mandato;
  • até cinco anos após a desocupação do cargo em comissão ou da função de confiança;
  • o mesmo prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

Caso o agente público exerça cargo efetivo e função de confiança cumulativamente, prevalecerá o prazo prescricional do ocupante de cargo efetivo.

Todavia, há uma particularidade importante: são imprescritíveis as ações civis de ressarcimento de dano (art. 37, § 5º, CF88).

Para a jurisprudência do STJ, os prazos prescricionais valem igualmente aos particulares que agem em conluio com agente público na prática de ato de improbidade, uma vez que os particulares nunca são processados isoladamente, mas em conjunto com os agentes públicos.

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