Prestação direta, indireta e concorrente de serviços públicos

Os serviços públicos são prestados com maior ou menor envolvimento da Administração Pública. Veja as modalidades de prestação de serviços públicos.


O Estado, atuando como Administração Pública, sempre detém a titularidade dos serviços públicos.

Essa titularidade pode ser exercida através da prestação do serviço público ou através de sua regulação, ou ambos, como frequentemente ocorre.

Os estudos jurídicos criaram uma forma de classificar essa participação da Administração Pública na prestação dos serviços públicos. Segundo esses estudos, a participação pode ser de três tipos:

  • participação direta, quando a Administração Pública presta o serviço público através de seus órgãos e entidades;
  • participação indireta, quando a Administração Pública delega a prestação do serviço público a um agente privado desligado da Administração Pública;
  • concorrente, quando a Administração Pública e os agentes privados podem prestar os serviços públicos de forma independente, porém sujeitos a regulamentos públicos.

A prestação indireta possui diversas modalidades, atinentes ao relacionamento da Administração Pública com o agente privado.

A prestação concorrente não possui modalidades, mas veremos também como ela funciona.

1. Prestação direta: definição e modalidades

Na prestação direta, há entes públicos que prestam os serviços públicos. Consequentemente, a Administração pública detém a titularidade e a execução do serviço público.

Os entes públicos podem ser órgãos da administração direta ou entidades da administração indireta.

As modalidades de prestação direta correspondem aos conceitos habituais de organização da Administração Pública: centralização, descentralização e concentração.

Para compreender a prestação direta, é suficiente compreender como se organiza a Administração Pública e saber que os entes públicos eles mesmos desempenham os serviços públicos.

Os conceitos organizacionais da Administração Pública estão explicados em:

Combinando a prestação direta com os conceitos organizacionais, você pode ter serviços públicos oferecidos nas seguintes modalidades:

  • prestação direta centralizada: um órgão da administração direta presta o serviço público;
  • prestação direta descentralizada: uma entidade da administração indireta presta o serviço público;
  • prestação direta desconcentrada: o ente público (da administração direta ou indireta, tanto faz) responsável pela prestação do serviço público cria uma divisão interna (um órgão) incumbido de prestar o serviço.

Perceba que a prestação direta desconcentrada pode ser combinada com as outras duas modalidades. Pode haver prestação direta centralizada desconcentrada (um órgão da administração direta cria uma divisão interna para prestação do serviço público) ou prestação direta descentralizada desconcentrada (uma entidade da administração indireta cria uma divisão interna para a prestação do serviço público).

Pode haver, mas, por razões práticas, é improvável haver prestação direta concentrada de serviços públicos, porque isso pressuporia um ente público desprovido de divisões internas que se especializassem em uma ou outra atividade. Mas, como eu gosto de lembrar: nunca subestime a criatividade (ou a falta de critério…) do administrador público.

2. Prestação indireta: modalidades

Na prestação indireta, há agentes privados encarregados de prestar o serviço público: a Administração Pública detém a titularidade do serviço público, mas delega sua prestação a um agente privado.

É predominante a tese de que a Administração Pública pode delegar apenas os serviços públicos que podem ser considerados atividades econômicas, que podem ser explorados com intuito de lucro.

Diversos exemplos desses serviços que podem ser explorados com intuito de lucro constam do art. 21, XI e XII, art. 25, § 2º, e art. 30, V, da CF88:

  • telecomunicações;
  • rádio e televisão;
  • energia elétrica;
  • navegação aérea;
  • transporte ferroviário e aquaviário;
  • transporte rodoviária interestadual e internacional de passageiros;
  • portos;
  • gás canalizado; e
  • transporte local.

Há quatro modalidades de prestação indireta:

  • permissão;
  • concessão;
  • autorização;
  • parceria público-privada (PPP).

Como você pode perceber, para compreender a prestação direta, é suficiente entender o funcionamento da Administração Pública.

Para compreender a prestação indireta, a conversa é outra: você precisa entender como a Administração Pública faz a delegação do serviço público para um agente privado e como ela lida com o relacionamento dela mesma com o agente privado e com o relacionamento deste agente privado com os usuários do serviço público.

Fique tranquilo porque vamos ver tudo isso em outras postagens.

Só pra lembrar: “prestação indireta” é o jeito enfeitado de dizer “delegação de serviço público”.

3. Prestação concorrente

Existem serviços públicos exclusivos, que somente a Administração Pública pode prestar, seja de forma direta ou indireta.

Esses serviços estão elencados na repartição constitucional de competências, a qual vimos em “Regulação, competência e controle em serviços públicos.”

Por exemplo: somente a União pode prestar os serviços de telecomunicações. Para tanto, ela pode servir-se da prestação direta ou da indireta.

Mas existem também serviços públicos não exclusivos, que a Administração Pública pode prestar, mas que os agentes privados também podem prestar.

São os serviços públicos de prestação concorrente.

Não é que a Administração Pública não seja titular desses serviços. Ela é titular deles, porém exerce essa titularidade somente de duas maneiras:

  • através da regulação do serviço público;
  • através da prestação direta.

A Administração Pública não pode delegar serviços públicos não exclusivos.

Ela também não pode deixar de regulá-los.

A princípio, também não pode instaurar um monopólio legal em que apenas ela tem direito de prestar esses serviços públicos.

Porém, sempre é uma exclusividade da Administração Pública a regulação dos serviços públicos, sejam eles exclusivos ou não exclusivos.

As áreas dos serviços públicos de prestação concorrente estão agrupados no Título VIII, da Ordem Social, da CF88.

São as seguintes:

  • seguridade e previdência;
  • saúde;
  • assistência social;
  • educação;
  • cultura;
  • esportes;
  • ciência, tecnologia e inovação;
  • comunicação social;
  • meio ambiente.

Quando a Administração Pública presta serviços públicos nessas áreas, ela usa a prestação direta e opera integralmente no regime de direito público.

Quando um agente privado presta serviços nessas áreas, ele o faz como parte de sua liberdade de iniciativa privada. Os serviços são tratados como serviços privados, porém se sujeitam a normas de direito público, geralmente regulações.

Um hospital privado, sob o argumento de ser privado, não pode contratar como médicos pessoas sem bacharelado em medicina, assim como uma escola, sob argumento de ser privada, não pode desrespeitar as bases curriculares nacionais.

A regulação, emitida em emendas constitucionais, leis e regulamentos, aplica-se igualmente aos entes públicos e aos agentes privados que prestam serviços públicos de prestação concorrente.

Não pode mesmo delegar serviços públicos não exclusivos?

Não, não pode. Porém, eu não sustentaria essa negativa com total convicção.

Tenho certeza de que não me chegou notícia de delegação de serviço público não exclusivo.

Acho que seria um contrassenso a delegação de serviço público não exclusivo.

A lógica da delegação de serviço público é que, em não havendo a delegação, nenhum agente privado pode prestar o serviço público. Por isso, o serviço público tem que ser exclusivo.

Você não pode abrir uma empresa de gás canalizado pura e simplesmente.

Só o Estado, através da Administração Pública, pode fazer isso.

Você só pode se o Estado delegar para você a prestação do serviço público de gás canalizado.

O mesmo não acontece com os serviços públicos não exclusivos.

Você pode abrir uma seguradora e vender seguros e planos de previdência. Precisa apenas cumprir os regulamentos da área. Você não depende da Administração Pública delegar esse serviço para você.

Parece, então, sem sentido um Município delegar a um agente privado a oferta de escolas infantis, uma vez que qualquer agente privado pode abrir escolas infantis desde que cumpra as condições regulamentares.

Porém, não me surpreenderia se você me contasse que em sua cidade a prefeitura delega um serviço público não exclusivo (use o formulário, por favor), nem se eu visse algo assim hoje ou amanhã.