Classificação dos serviços públicos

Venho alertando neste blog: entre juristas, a classificação ocupa o lugar de uma mania ou um hobby. É preciso estudá-las.

Encontrei seis classificações para os serviços públicos, todas binárias, algumas de utilidade duvidosa, mas todas  comuns em provas de concursos públicos, nos mais renomados manuais de direito administrativo e nas reflexões que originam as sentenças dos tribunais do país.

Os serviços públicos têm sido classificados em:

  1. originários e derivados;
  2. exclusivos e não exclusivos;
  3. próprios e impróprios;
  4. administrativos, comerciais e sociais;
  5. gerais e individuais;
  6. obrigatórios e facultativos.

1. Originário e derivado

Essas categorias distinguem-se por dois critérios:

  • soberania;
  • delegabilidade.

Os serviços originários são a aplicação, no plano interno, da soberania estatal.

Um exemplo é o patrulhamento policial das ruas. É o Estado, por ser soberano, que monopoliza a força bruta nas ruas.

Os serviços originários são indelegáveis. Somente o Estado detém a titularidade deles, e deve prestá-los diretamente.

Os serviços derivados não têm conexão com a soberania e nem lidam com o monopólio da força bruta.

Não são, por isso, essenciais ao Estado.

Eles trazem uma conveniência, uma comodidade à população.

O Estado pode prestar os serviços derivados de forma direta, indireta ou concorrente.

2. Exclusivo e não exclusivo

Essas categorias distinguem-se por um critério: o monopólio estatal.

O Estado monopoliza os serviços exclusivos, e pode prestá-los diretamente, através da Administração Pública, ou indiretamente, através de delegações.

Caso o Estado não faça nenhuma delegação de serviço exclusivo, configura-se um monopólio Estatal de fato e de direito: para acessar aquele serviço, a única opção é o Estado, e ninguém pode, sem delegação do Estado, abrir uma empresa que preste aquele serviço.

O Estado não monopoliza os serviços não exclusivos. Tanto o Estado quanto os agentes privados podem prestar os serviços públicos não exclusivos, porém ao Estado cabe a faculdade regulatório dessa prestação.

Não existe possibilidade jurídica do Estado exercer um monopólio de fato dos serviços não exclusivos, mas há possibilidade de fato: em uma cidade pequena, talvez a única escola seja da Prefeitura Municipal, o que configura um monopólio de fato (quem quiser estudar, precisa ir à escola pública), mas não de direito: se alguém quiser abrir uma escola privada nessa cidade pequena, esse alguém pode.

3. Próprio e impróprio

“Próprio” e “impróprio” são subcategorias da categoria serviço público não exclusivo.

Os serviços não exclusivos podem ser próprios ou impróprios.

O critério de distinção é a propriedade do agente prestador do serviço.

Os serviços próprios são os serviços não exclusivos prestados por entes públicos, entidades de propriedade estatal, como órgãos da administração direta e entidades da administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas estatais, etc.).

Os serviços impróprios são os serviços não exclusivos prestados por agentes privados desligados da Administração Pública.

Embora não preste o serviço impróprio, o Estado tem o poder de autorizá-lo, regulamentá-lo e fiscalizá-lo.

A autorização estatal, neste caso, consiste em uma anuência, e não em um ato administrativo de delegação de serviço público.

Há quem defenda que os serviços impróprios nem sejam reconhecidos como públicos, mas como atividades puramente privadas. Mas este não tem sido um debate producente, até porque, vamos e venhamos, a distinção entre “próprios” e “impróprios” é um preciosismo (aquela tendência de exagerar em recursos estilísticos nos salões literários da França no século XVII…)

4. Administrativo, comercial e social

O critério de distinção entre essas categorias é o mercado explorado:

  • serviço público administrativo: a Administração Pública presta serviço para si mesma. Por exemplo: a imprensa oficial costuma ser uma empresa pública que trabalha para o ente federativo que a criou;
  • serviço público comercial, econômico ou industrial: a Administração Pública presta serviço à população e, com isso, aufere lucro. Geralmente é desempenhado por empresas estatais ou por agentes privados delegatários. Por exemplo: empresas de eletricidade, empresas de telefonia;
  • serviço público social: são os serviços públicos não exclusivos, os quais admitem prestação concorrente. Por exemplo: escolas, hospitais, seguradoras, empresas de comunicação.

Cabe um parêntesis antes de passar à próxima categoria.

Vejo autores afirmando que as atividades das empresas estatais não são serviço público comercial, industrial nem econômico. Para tais autores, as atividades das estatais seriam atividades econômicas propriamente ditas: extração de petróleo, empréstimos bancários, etc.

Eu jamais seria tão categórico, porque detestaria subestimar a criatividade do administrador público. Também teria cautela com a “taxomania” dos juristas.

O Estado não é obrigado a delegar os serviços públicos. Além disso, o Estado pode constituir empresas estatais que prestem os mais diversos serviços públicos.

Há empresas estatais que prestam serviço público comercial.

Os Correios, por exemplo, são uma empresa estatal que presta o serviço público conhecido como “serviço postal e correio aéreo nacional” (art. 21, X, CF88).

Ninguém se surpreenderia com uma empresa estatal de serviços hospitalares, até porque ela existe: chama-se EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares).

A EBSERH é uma empresa estatal que presta um serviço público social de saúde.

Portanto, empresas estatais podem prestar os mais variados serviços públicos. A afirmação categórica — “empresas públicas não prestam serviço público, elas na verdade desempenham atividades econômicas” — é equivocada.

5. Geral e individual

O critério de distinção entre essas categorias é a individualização do usuário do serviço público.

Os serviços gerais (uti universi) são prestados à coletividade sem haver individualização dos usuários. São financiados por impostos. Por exemplo: saneamento, saúde, iluminação pública.

Os serviços individuais (uti singuli) são prestados à coletividade de tal modo que haja individualização dos beneficiados. São financiados por taxas ou tarifas. Por exemplo: coleta de lixo (financiada por taxa) e telefone (financiado por tarifa).

6. Obrigatório e facultativo

A distinção tem como critério a obrigatoriedade do financiamento.

Os serviços públicos obrigatórios são financiados por impostos: você deve pagar o imposto mesmo que não use o serviço que a arrecadação venha eventualmente a financiar. (Bom lembrar que a arrecadação dos impostos é desatrelada do financiamento de qualquer serviço específico.)

Os serviços públicos facultativos são financiados por taxas ou tarifas: você paga as taxas e tarifas somente se usa o serviço.

Quais as classificações que importam?

Como dizem os vendedores de informática, isso depende de seu objetivo.

Você quer passar em concurso público? Todas importam.

Você quer discutir administração pública? Então, a classificação importante é aquela de serviços públicos exclusivos e não exclusivos.

Você quer entender a fundo minha série de postagens sobre serviço público? Novamente, a classificação importante é aquela de serviços públicos exclusivos e não exclusivos.