Parcerias público-privadas: regras exclusivas da União

Hora de conhecer os dispositivos da Lei nº 11.079/2004 aplicáveis somente à União (a esfera federal da República Federativa do Brasil).

Essas disposições podem ser agrupadas em quatro mandamentos. Cabe à União:

  1. estimular as PPPs no país todo, fornecendo garantias às obrigações dos parceiros públicos;
  2. zelar pela responsabilidade fiscal, respeitando limites de gastos com PPPs e observando se os demais entes federativos também respeitam limites;
  3. regulamentar as PPPs no país todo, instituindo regras comuns de contabilidade e financiamento;
  4. administrar as PPPs federais, instituindo um órgão específico e mantendo responsabilidade fiscal.

Você vai aprender sobre esses mandamentos agora.

Estímulo nacional às PPPs

A União ficou incumbida de constituir um fundo garantidor das parcerias público-privadas, o FGP, tema estudado em “O que é o FGP?”

Outra incumbência da União é o estímulo fiscal, para o que “fica a União autorizada a conceder incentivo, nos termos do Programa de Incentivo à Implementação de Projetos de Interesse Social – PIPS, instituído pela Lei nº 10.735, de 11 de setembro de 2003, às aplicações em fundos de investimento, criados por instituições financeiras, em direitos creditórios provenientes dos contratos de parcerias público-privadas” (art. 23, Lei nº 11.079/2004).

Responsabilidade fiscal de Estados, Municípios e Distrito Federal

A responsabilidade fiscal não deixa de ter conexão com o estímulo às PPPs.

Você faria uma parceria empreendedora com um parceiro falido? Claro que não.

Seguindo esse raciocínio, a Lei nº 11.079/2004, no art. 28, determina que, embora a União possa conceder garantia ou realizar transferência voluntária aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios para que estes contratem parcerias público privadas, a União precisa primeiro verificar o comprometimento orçamentário e financeiros desses entes federativos.

A União precisa exigir que o ente federativo interessado em uma garantia ou transferência voluntária federal demonstre que a soma de suas despesas continuadas decorrentes das parcerias que já possui não ultrapassou, no exercício anterior, 5% da receita corrente líquida, ou que as despesas anuais das parcerias que pretende manter pelos próximos 10 anos não ultrapassará 5% da receita corrente líquida projetada.

Entram no cálculo do limite de 5% as despesas de todas as parcerias público privadas do ente federativo, sejam elas firmadas por órgãos da administração direta ou entidades da administração indireta. Ficam de fora apenas as parcerias público-privadas firmadas por empresas estatais não dependentes (art. 28, § 2º, Lei nº 11.079/2004).

Dois órgãos federais — o Senado Federal e a Secretaria do Tesouro Nacional — são responsáveis por acompanhar o comprometimento orçamentário e financeiro de Estados, Municípios e Distrito Federal com parcerias público-privadas.

O § 1º do art. 28 da Lei nº 11.079/2004 determina que os entes federativos forneçam a estes dois órgãos federais as informações concernentes ao limite de 5% antes da contratação de garantias federais ou realização de transferências voluntárias da União.

Regras nacionais de contabilidade e financiamento de PPPs

Outro fator que também não deixa de ter conexão com o estímulo nacional às PPPs é a segurança jurídica e contábil.

Imagine, num país como o Brasil, que cada Estado, cada Município, contabilize de um jeito as PPPs; que cada um tenha regras próprias de financiamento; em breve, o custo e o risco regulatórios afugentariam os agentes privados interessados em firmar PPPs.

A Lei nº 11.079/2004 traz duas previsões procurando coibir esse cenário ruim.

A primeira (art. 24) diz que o CMN (Conselho Monetário Nacional) “estabelecerá, na forma da legislação pertinente, as diretrizes para a concessão de crédito destinado ao financiamento de contratos de parcerias público-privadas, bem como para participação de entidades fechadas de previdência complementar.”

A segunda (art. 25) diz que a STN (Secretaria do Tesouro Nacional), “na forma da legislação pertinente, normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de parceria público-privada.”

CGP (Comitê Gestor de Parcerias Público Privadas)

Por determinação da Lei nº 11.079/2005, a União teve que criar um um órgão gestor das parcerias público-privadas federais, integrado por representantes do MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), do Ministério da Fazenda e da Casa Civil.

Esse órgão gestor é o CGP, criado pelo Decreto nº 5.385/2005.

Atenção: o CGP é órgão gestor das PPPs federais, ou seja, aquelas que têm entes federais como parceiros públicos.

O CGP não é órgão gestor das PPPs firmadas por Estados, Municípios e Distritos Federais. Esses entes federativos podem ou não instituir seus próprios órgãos gestores — nada os obriga a tanto, porém.

O CGP tem as competências listadas em dispositivo da Lei nº 11.079/2004:

Art. 14. (…)

I – definir os serviços prioritários para execução no regime de parceria público-privada;

II – disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos;

III – autorizar a abertura da licitação e aprovar seu edital;

IV – apreciar os relatórios de execução dos contratos.

Os Ministérios e as agências reguladoras devem submeter ao CGP os editais das licitações futuras contratações de parcerias público-privadas e os relatórios circunstanciados sobre a execução dos contratos das parcerias público-privadas vigentes (art. 15, Lei nº 11.079/2004).

Responsabilidade fiscal em PPPs federais

A União não deve zelar apenas pela responsabilidade fiscal das PPPs dos demais entes federativos — ela deve sobretudo zelar pela responsabilidade fiscal de suas próprias PPPs.

De acordo com o art. 22 da Lei nº 11/079/2004, a União somente pode contratar parcerias público-privadas quando supridas duas exigências:

as despesas continuadas das PPPs vigentes do exercício anterior estiver abaixo de 1% da receita corrente líquida do exercício atual;

as despesas anuais com as PPPs vigentes ficarem abaixo de 1% da receita corrente líquida em projeção para os dez próximos exercícios.

Outra limitação refere-se às operações de crédito das estatais federais.

Essas operações não podem exceder 70% do total das fontes de recursos financeiros da SPE gestora da PPP. Caso, porém, a PPP se realize nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) fique abaixo da média nacional, o limite para essas operações fica em 80% (art. 27, Lei nº 11.079/2004).

Que tal um exemplo?

Uma estatal federal decide financiar uma PPP. Como você viu em “Contratação de PPPs”, a PPP é licitada e o licitante vencedor constitui uma SPE (sociedade de propósito específico, explicada aqui), a qual assina o contrato da PPP.

A SPE fica incumbida de realizar o empreendimento da PPP. Para tanto, ela precisa de dinheiro. Então, ela procura uma estatal federal e pede um financiamento (a tal da operação de crédito).

A estatal federal pode conceder o financiamento?

É aí que entra o art. 27 que acabei de explicar.

Você, então, faz a pergunta: onde está a PPP?

Resposta: está no Espírito Santo, estado da região Sudeste.

Neste caso, você diz, a estatal federal pode conceder o financiamento se este não exceder 70% das fontes de financiamento da SPE.

Percebeu? O art. 27 proíbe PPPs integralmente financiadas com dinheiro público federal. Afinal, uma PPP era para ser uma parceria entre um ente público e um ente privado — o ente privado também precisa arriscar dinheiro dele, nem que sejam os 30% restantes do financiamento da SPE.

E se a PPP estiver no Ceará? Ora, o Ceará fica no nordeste e, vamos supor (porque não vou conferir), tem uma localidade no Ceará com IDH inferior à média nacional. Neste caso, o limite para o financiamento pela estatal federal é de 80% das fontes de financiamento da SPE.

Cuidado com o truque: o limite varia de acordo com a localização da PPP, não da SPE.

Uma SPE localizada em São Paulo pode ficar incumbida de uma PPP no Amazonas. Neste caso, a SPE está no Sudeste, mas, como a PPP está no Amazonas, o limite pode subir para 80% se a localidade do Amazonas tiver IDH inferior à média nacional.

A localização da SPE não importa para o cálculo do limite. O que importa é a localização da PPP.

Assunto encerrado?

Não!

Os limites que vimos são para as operações de crédito de estatais federais, empresas públicas como Banco do Brasil e Caixa Econômica.

O procedimento e o raciocínio são os mesmos, mas os limites são diferentes se a operação de crédito usa cumulativamente recursos de entidades fechadas de previdência complementar e estatais federais. Em casos assim, o limite padrão é de 80%, subindo a 90% para áreas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste com IDH inferior à média nacional (art. 27, § 1º, Lei nº 11.079/2004).

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