Tarifas, qualidade e satisfação: parâmetros para concessões

Uma vez concedido o serviço público, sua prestação deve ocorrer dentro dos parâmetros de qualidade que você conhecerá nesta postagem.


A Lei nº 8.987/1995 determina diretrizes básicas para a prestação do serviço público delegado. Em comum, as diretrizes têm foco na utilização do serviço pelo usuário, respondendo três perguntas:

  • o usuário tem acesso a um serviço que funciona? (requisitos de qualidade);
  • o preço do serviço é compatível com a renda do usuário? (política tarifária);
  • o usuário tem seus direitos respeitados, desde que cumpra com suas obrigações? (direitos e obrigações dos usuários).

Vamos estudar cada uma dessas diretrizes básicas.

1) Requisitos de qualidade: o usuário tem acesso a um serviço que funciona?

Os requisitos de qualidade são critérios que permitem dizer se o serviço público delegado está adequado.

De acordo com a Lei nº 8.987/1995 (art. 6º, § 1º), para estar adequado, o serviço público delegado precisa suprir os seguintes requisitos:

  • eficiência;
  • segurança;
  • cortesia na prestação;
  • continuidade e regularidade;
  • atualidade;
  • generalidade;
  • modicidade das tarifas.

Destes requisitos, têm alguma densidade conceitual a continuidade e regularidade, a atualidade, a generalidade e a modicidade de tarifas. Os demais se explicam sozinhos. Duvida?

Então, o que é eficiência? É a adequação entre meios e fins. Tem mais relação com a concessionária do que com o usuário, mas afeta a vida deste último. Uma concessionária que insiste no desacordo entre seus meios e fins tem grande chance de prestar um péssimo serviço público. Exemplo de inadequação entre meios e fins: contratar poucos atendentes para o serviço de atendimento ao consumidor. Como há muitos consumidores, a finalidade (atender o consumidor) fica prejudicada pela inadequação dos meios (poucos atendentes).

O que é um serviço seguro? É aquele que não coloca a vida do usuário em risco maior do que o inevitável. A energia elétrica coloca a vida do usuário em risco (péssima ideia enfiar o dedo na tomada), mas reduz esse risco ao mínimo inevitável: você toma um choque bem menor na tomada do que na fiação do poste — e precisa a persistência das crianças pequenas para enfiar o dedo em uma tomada hoje em dia.

O que é a cortesia na prestação do serviço? Ora, vamos lá, a expressão sozinha diz a que veio: você vai à empresa de telefonia e espera ser recebido com um mínimo de polidez.

Vamos então aos requisitos que demandam de explicação.

Continuidade

A prestação do serviço público deve ser ininterrupta, mas não são consideradas interrupções (art. 6º, § 3º, Lei nº 8.987/1995):

  1. descontinuidades provocadas por emergências (tempestades de raios que destroem uma central elétrica, descontinuando o fornecimento de energia);
  2. descontinuidades avisadas previamente por razões de ordem técnica ou de segurança (quando o eletricista sobe no poste para um conserto, obviamente a energia precisa ser descontinuada momentaneamente);
  3. inadimplemento do usuário, também após aviso prévio.

Nem sempre o inadimplemento do usuário justifica interrupção do serviço.

A concessionária precisa considerar o interesse da coletividade. Seria do interesse da coletividade a interrupção da energia elétrica de um hospital, de uma delegacia, por falta de pagamento da conta de luz? Claro que não. Em casos assim, a concessionária deverá cobrar a dívida judicialmente, ao mesmo tempo em que mantém o fornecimento de energia elétrica.

A concessionária também precisa considerar se o serviço público é obrigatório, custeado por tributos que possam ser cobrados judicialmente após inscrição do inadimplente em dívida ativa.

Uma última preocupação para a concessionária: ela não pode interromper o fornecimento do serviço público ao concedente quando este é inadimplente. A concessionária pode cobrar a dívida judicialmente, mas deve manter o fornecimento do serviço ao concedente até que haja sentença judicial transitada em julgado autorizando a interrupção.

Atualidade

A prestação do serviço público deve utilizar técnicas modernas, equipamentos e instalações bem conservados e atualizados, com melhorias e expansões (art. 6º, § 2º, Lei nº 8.987/1995).

O requisito de atualidade também aparece em manuais e livros sendo chamado de princípio do aperfeiçoamento, da adaptabilidade, da mutabilidade ou — o melhor ficou para o final — de “cláusula do progresso.”

Generalidade

A prestação do serviço deve ocorrer de maneira uniforme ao maior número possível de usuários, sem discriminação.

Isso significa que a concessionária precisa prestar um atendimento abrangente, sem exclusão de populações de baixa renda ou de áreas de baixa densidade populacional, inclusive as rurais.

Pode, entretanto, praticar diferenciações ou benefícios tarifários, desde que tenham fundamento em características técnicas e custos de atendimento a segmentos distintos de usuários (art. 13, Lei nº 8.987/1995).

Modicidade

A prestação do serviço público deve demandar o pagamento de tarifas módicas, acessíveis ao maior número de usuários.

Para garantir isso, a concessionária pode explorar receitas alternativas, complementares ou acessórias ao serviço que lhe foi concedido.

Por exemplo: anúncios em rodovias, aluguel de lanchonetes e estacionamentos em aeroportos são receitas complementares ou acessórias ao serviço público concedido.

2) Política tarifária: o preço do serviço tem compatibilidade com a renda do usuário?

Não por acaso a Lei nº 8.897/1995 reservou os arts. 9º a 13 para tratar de política tarifária. Embora a concessionária de serviço público possa ter diversas fontes de dinheiro, a onipresente — e mais chamativa — é a cobrança de tarifas dos usuários.

Fundamento jurídico da cobrança de tarifas

A concessionária pode cobrar tarifa de um usuário porque estabelece com ele um contrato.

É o contrato entre a concessionária e o usuário que justifica a cobrança de tarifa.

Você visita uma loja da Oi e contrata um pacote de dados de celular. Nessa ocasião, você assina um contrato com a Oi. Com base neste contrato, a Oi pode cobrar uma tarifa de você.

Daí vem o seguinte: se você não contratou o serviço, a concessionária não pode cobrar você.

A Oi não pode cobrar tarifas de você se você não tem um contrato com a Oi em que você se comprometeu a arcar com tais tarifas em troca de algum serviço.

(Estou citando a Oi porque ela é um exemplo verdadeiro de concessionária. Poderia ser a Tim, a Claro, a Vivo, etc.).

Tarifa mínima

Pode a concessionária cobrar uma tarifa mínima?

Essa discussão aflorou anos atrás porque as companhias de telefone cobravam uma tarifa mínima — um preço fixo independente de uso do serviço.

Após toda uma discussão, aliás, uma discussão jurídica, o STJ (Superior Tribunal de Justiça) decidiu que as concessionárias podem cobrar a tarifa mínima desde que esteja prevista no contrato firmado com o usuário.

Valor da tarifa

A concessionária não tem liberdade completa na fixação das tarifas.

Quando aquele seu conhecido disser que as companhias de telefone deveriam ser estatizadas de volta porque cobram tarifas caras, talvez você queira mencionar que a Administração Pública admitiu aquelas tarifas.

O preço da “franquia de telefone” (ou de qualquer outra tarifa de concessionária de serviço público) equivale ao que a Administração Pública considera justo — provavelmente, uma empresa estatal cobraria um preço igual pelo serviço.

Veja o que a Lei nº 8.897/1995 determina sobre o valor das tarifas:

Art. 9º. A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato.

Quem seleciona a proposta vencedora da licitação, quem prevê as regras de fixação e revisão de tarifas no edital e no contrato é a Administração Pública — unilateralmente, aliás.

Portanto, os preços das tarifas que pagamos, receberam todos o beneplácito da Administração Pública e correspondem ao que a Administração Pública pediu das concessionárias.

Apenas um esforço imaginativo malicioso nos levaria a concluir que, excluída a empresa privada e deixada sozinha a Administração Pública, os preços pesariam menos no bolso.

Dúvida? Informe-se sobre os preços praticados pelos Correios, que são uma empresa estatal que opera fora de regime de concessão.

Alteração do valor da tarifa

O valor da tarifa pode ser alterado na vigência da concessão. As regras para a alteração estão na legislação sobre concessões, assim como no edital e no contrato de cada concessão (art. 9º, Lei nº 8.987/1995).

Habitualmente, há duas formas de alterar o valor da tarifa na vigência do contrato: por reajuste ou por revisão.

O reajuste costuma ser periódico, seguindo índices previstos no contrato da concessionária com o concedente. Um exemplo seria o reajuste anual em razão de índices inflacionários.

A revisão costuma ser um exame amplo do equilíbrio econômico e financeiro do contrato da concessionária com o concedente. O tal exame é promovido pelo concedente quando fatores pontuais modificam as condições iniciais do contrato e podem perturbar o equilíbrio econômico e financeiro do contrato — por exemplo: criação, alteração ou extinção de tributos (art. 9º, § 3º, art. 10, Lei nº 8.987/1995).

Para a revisão das tarifas de concessões federais (aquelas realizadas pela União), geralmente entram em cena as agências reguladoras (tipos especiais de autarquias que você pode estudar em “O que são agências reguladoras”). Estes entes públicos possuem regulamentos para a revisão das tarifas dos serviços públicos concedidos. Desconheço Estado ou Município brasileiro que tenha constituído agência reguladora.

Serviço tarifado e alternativa gratuita

Existe certa celeuma a respeito da cobrança de tarifas quando não existe serviço público alternativo e gratuito.

Se uma rodovia é a única via de trânsito entre duas cidades, é legal cobrar de quem trafega por ela? Em um caso assim, a tarifa não se converte, na prática, em um tributo (cobrança compulsória e incontornável)?

A Lei nº 8.987/1995 resolve a questão:

Art. 9º. (…)

§ 1º. A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário.

Mas a discussão continuou e tomou volume a respeito do pedágio.

Seria o pedágio taxa ou tarifa?

Há aí mais do que um mero jogo de palavras.

Os serviços públicos concedidos são remunerados por tarifa. Isso todo mundo sabe.

Mas há uma discussão sobre se não seriam remunerados por taxa. Isso é a tese de alguns.

Taxa é um tipo de tributo — ela é cobrada compulsoriamente, contra a vontade da pessoa, mesmo que ela não use o serviço.

Por exemplo: a taxa de esgoto, que costuma vir embutida na conta de água ou de energia, mas é um tributo municipal, e você paga quer queira quer não.

Tarifa é um preço (os juristas chamam de “preço público”) que você paga em razão de haver contratado um serviço.

Por exemplo: a decantada “franquia de telefone”, que você paga porque foi até uma loja de telefonia e contratou alguns minutos para falar ao telefone por mês.

Note que você não paga pelos serviços públicos concedidos se não os tiver contratado. Por isso, eles são remunerados por tarifa, jamais por taxa.

A discussão “taxa ou tarifa” nasce porque certas pessoas dizem que, em não havendo alternativa gratuita ao serviço concedido, a tarifa se torna taxa, porque a cobrança fica compulsória — ou você contrata e usa o serviço, ou fica à míngua.

Por exemplo: uma rodovia que conduz de uma cidade a outra tem um pedágio.

O pedágio é taxa ou tarifa?

Se existe uma estrada alternativa sem cobrança de pedágio, então o pedágio da rodovia seria uma tarifa, porque bastaria não usar a rodovia para não precisar pagá-lo?

Mas, se não existe uma estrada alternativa sem cobrança de pedágio, então o pedágio da rodovia seria taxa, porque não haveria como escapar dele?

Essa discussão tomou tal volume que chegou ao STF (Supremo Tribunal Federal), quando os Ministros, após raciocínio jurídico (lembrando que o direito tem um raciocínio que a própria razão desconhece), decidiram que pedágio é sempre tarifa.

Se você quiser ver o raciocínio jurídico dos ministros, recomendo o excelente “Pedágio tem natureza jurídica de tarifa”, do blog Dizer o direito.

3) Direitos e obrigações dos usuários

Você leu acima que você paga a tarifa de um serviço público concedido quando você antes fez um contrato com a concessionária do serviço.

Este contrato estipula seus direitos e suas obrigações como usuário do serviço.

Só que você tem direitos e obrigações além daqueles que constam do contrato.

Você tem direitos e obrigações previstos na Lei nº 8.987/1995. Confira:

Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, [isto é, o Código de Defesa do Consumidor] são direitos e obrigações dos usuários:

I – receber serviço adequado;

II – receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos;

III – obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente.

IV – levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado;

V – comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na prestação do serviço;

VI – contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços.

Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos.

Parágrafo único. (VETADO)

O art. 7º-A, tão simples de entender, esconde graves incongruências e obscuridades.

Diz ali que “as concessionárias (…) nos Estados e Distrito Federal”. Então, ficam de fora as concessionárias de serviços públicos federais e municipais?

Diz ali “as concessionárias (…) de direito público e privado”. Mas o que são concessionárias de direito público e privado?!

Ainda não há respostas para essas perguntas.

Talvez o art. 7º-A também se aplique às concessões federais e municipais, em razão da analogia, ou do bom senso, pois não faria o menor sentido elas ficarem de fora.

Talvez “concessionárias de direito público” refira-se a entidades da administração indireta que porventura tornem-se concessionárias de serviços públicos, ou talvez às empresas estatais em geral.

Eu não sei. Ninguém sabe. Mas um dia, após alguns anos de raciocínio jurídico, pode ser que algum tribunal superior venha dizer o direito para a gente. 😛

Outros direitos de usuário de serviço público

Como a relação com as delegatárias é de natureza contratual e caracterizada como relação de consumo, os usuários podem invocar a proteção do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990).

A Lei nº 12.007/2009 assegura aos usuários o direito de receber uma declaração de quitação anual de débitos, emitida pelas pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos ou privados.

Continue a aprender sobre concessões e permissões de serviço público