Atributos e elementos do ato administrativo

Aprenda sobre tipicidade, imperatividade, objeto, forma e outras características do ato administrativo.

O que são atributos do ato administrativo? E elementos? E características?

Vimos em “Atos e fatos administrativos” quais eram as características dos atos administrativos, assim os extremando dos fatos administrativos.

Porém, além de características, há elementos e atributos.

Todos — características, elementos, atributos — não passam de adjetivações do ato administrativa reunidas sob rótulos diferentes. Não existe um conceito de “características”, um conceito de “elemento” nem de “atributo”.

Existe um hábito, porém, de agrupar certos adjetivos sob o rótulo de “características”; outros como “elementos”; outros como “atributos”.

Perda de tempo buscar uma razão para essas diferenças.

Para você não ter que visitar outra postagem e não se perder, repito abaixo as características do ato administrativa. Na sequência, passo a tratar dos atributos e dos elementos.

Boa leitura!

Características do ato administrativo

As características são as seguintes:

  1. o ato administrativo é o instrumento por meio do qual a Administração Pública exerce a função administrativa do Estado;
  2. um ato administrativo sempre consiste em uma ação, em um fazer — a omissão, ou o silêncio, da Administração Pública não constituem ato administrativo, constituindo fatos administrativos quando provocam efeitos jurídicos;
  3. um ato administração manifesta a vontade da Administração Pública;
  4. um ato administrativo provoca efeitos jurídicos;
  5. os atos administrativos são todos praticados em regime de direito público, sob total influência dos princípios da Administração Pública;
  6. unilateralidade: atos bilaterais são contratos administrativos;
  7. os atos administrativos podem ser controlados pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário;
  8. os atos administrativos são realizados sempre por servidor público.

Se estiver interessado em saber como essas características permitem distinguir entre um ato e um fato administrativo, veja “Atos e fatos administrativos.”

1) Atributos do ato administrativo

Os atributos são os seguintes:

  • presunção de legitimidade;
  • tipicidade;
  • autoexecutoriedade;
  • imperatividade.

Os dois primeiros atributos — presunção de legitimidade e tipicidade — são presentes em todos os atos administrativos; os outros dois não são presentes em todos.

1.a) Presunção de legitimidade

Os atos administrativos, até prova em contrário, são presumidos legítimos, devendo ser encarados como se emitidos de acordo com a lei e com a verdade dos fatos.

A legitimidade combina, portanto, a legalidade e a veracidade.

Exemplo desse atributo consta no art. 19, II, da CF88, o qual determina que ninguém recuse fé aos documentos públicos.

Uma consequência da presunção da legitimidade é que o ato administrativo pode surtir efeitos imediatamente, agilizando a Administração Pública.

Todavia, a presunção não é absoluta; a presunção é relativa. Havendo prova de ilegitimidade, o ato administrativo deixa de valer porque ilegítimo.

A prova cabe a quem alega a ilegitimidade. Esta inversão do ônus da prova, porém, não dispensa a Administração Pública de apresentar informações e documentos que comprovem a legitimidade.

Enquanto não provada a ilegitimidade, mesmo que eivado de vícios, o ato administrativo é válido e deve ser obedecido.

A única exceção a esta regra está no comando ao servidor público para que não cumpra ordem manifestamente ilegal (art. 166, IV, Lei nº 8.112/1990).

O particular, por sua parte, em toda circunstância deve cumprir o ato administrativo.

1.b) Tipicidade

Tipicidade significa prévia definição legal. Então, os atos administrativos precisam vir descritos na legislação. Isso evita a prática de atos arbitrários pela Administração Pública.

1.c) Autoexecutoriedade

Os atos administrativos podem ser executados de forma direta e imediata pela Administração Pública, a qual pode utilizar força física sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário.

Há dois componentes no atributo da autoexecutoriedade: a exigibilidade e a executoriedade.

A exigibilidade manifesta-se quando quando a Administração serve-se de meios indiretos de coação, previstos em lei, como aplicação de multa.

A executoriedade manifesta-se quando a Administração serve-se de meios diretos de coação, previstos em lei. Por exemplo: fechar as portas de um açougue de pouca higiene.

Assim como ocorre com a imperatividade, a autoexecutoriedade é comum em atos administrativos relacionados com o poder de polícia, e pode estar ausente de atos administrativos alheios a este poder.

Há, porém, duas condições para a Administração Pública auto-executar um ato administrativo:

  1. previsão expressa da auto-execução em lei;
  2. situação de urgência.

Em nenhum caso, entretanto, pode a autoexecutoriedade servir para que a Administração Pública invada o patrimônio do particular: jamais são autoexecutáveis os atos administrativos de confisco de propriedade e aplicação de multas.

Assim, embora, em situação de emergência, a Administração possa demolir um prédio que está para cair, ela não pode tomar a propriedade do imóvel para si em razão de impostos prediais atrasados.

1.d) Imperatividade

O ato administrativo impõe obrigações e restringe direitos mesmo sem o consentimento das pessoas atingidas por ele.

Funciona assim porque o ato administrativo manifesta o poder extroverso do Estado, o poder de obrigar mesmo sem ou contra o consentimento do obrigado.

Está presente apenas nos atos administrativos que impõem obrigações e restrições, geralmente decorrentes do poder de polícia.

Como nem todo ato administrativo tem relação com o poder de polícia, há aqueles desprovidos de imperatividade.

Um edital de concurso público, por exemplo, não obriga ninguém a fazer nada; a convocação de um aprovado em concurso público, também, não obriga o aprovado a comparecer e tomar posse. Nenhum desses atos administrativos tem imperatividade.

O auto de um fiscal sanitário para que um açougue seja fechado por falta de higiene, por outro lado, obriga o açougueiro a fechar as portas. Esse ato administrativo (o auto do fiscal) tem poder de polícia.

2) Elementos do ato administrativo

Os elementos são características classificadas como essenciais ou acidentais.

Elementos essenciais devem existir para que um ato seja considerado ato administrativo.

São cinco os elementos essenciais:

  1. competência;
  2. finalidade;
  3. forma;
  4. motivo;
  5. objeto.

Qualquer ato praticado sem um desses elementos não pode ser ato administrativo.

Elementos acidentais são opcionais — mesmo na falta deles, um ato pode ser considerado como ato administrativo.

São três os elementos acidentais:

  1. encargo ou modo;
  2. condição;
  3. termo.

Para o presente texto não ficar enorme, vamos estudar cada um desses elementos em “Elementos do ato administrativo.”

Tudo sobre atos administrativos

  1. o que são atos e fatos administrativos;
  2. atributos e elementos dos atos administrativos;
  3. elementos dos atos administrativos;
  4. vícios do ato administrativo;
  5. classificação comum dos atos administrativos;
  6. classificação Hely Lopes Meirelles dos atos administrativos;
  7. extinção do ato administrativo;
  8. revogação, anulação e convalidação de atos administrativos;
  9. discricionariedade e controle dos vícios dos atos administrativos.