Classificação dos atos administrativos

Aprenda a maneira mais comum de classificar os atos administrativos.

Em outro texto, veremos a classificação criada por Hely Lopes Meirelles.

Essa “maneira comum” é mais ou menos sem autoria, estando espalhada por diversos manuais. Ela permite distinguir os atos administrativos em diversos tipos conforme oito critérios:

  1. liberdade do servidor público: atos vinculados e atos discricionários;
  2. destinatários: atos gerais e individuais;
  3. situação de terceiros: atos internos e externos;
  4. formação de vontade: atos simples, complexos e compostos;
  5. prerrogativas da Administração Pública: atos de império, de gestão e de expediente;
  6. efeitos: atos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratórios;
  7. requisitos de validade: atos válidos, nulos, anuláveis e inexistentes;
  8. exequibilidade: atos perfeitos, eficazes, pendentes e consumados.

1) Liberdade do servidor público: atos vinculados e discricionários

A diferenciação entre atos vinculados e atos discricionários liga-se aos conceitos dos poderes vinculado e discricionário da Administração Pública.

Vimos extensamente estes conceitos nos textos “Os poderes da Administração Pública” e “Abuso de poder na Administração Pública”.

Estudando os textos indicados, você entenderá que discricionariedade não significa jamais arbitrariedade.

O poder discricionário equivale a uma margem de liberdade concedida pela legislação ao servidor público. Existe uma margem de vinculação do ato administrativo discricionário.

O poder vinculado, em contraponto, equivale a uma total vinculação do ato administrativo pela legislação.

Sendo assim, os atos vinculados são inteiramente determinados por lei — não sobra ao servidor público nenhuma liberdade em sua execução.

Os atos discricionários concedem liberdade decisória ao servidor público, porém dentro dos limites da legislação, ou haveria arbítrio.

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2) Destinatários: atos gerais e individuais

Os atos administrativos distinguem-se em gerais e individuais em razão do grau de determinação dos destinatários: quando indeterminados, temos atos gerais; quando determinados, temos atos individuais.

Os atos gerais são expedidos com finalidade normativa, por isso são dotados de generalidade e abstração e não possuem destinatários determinados; alcançam todos os que se encontrem na situação descrita por seus dispositivos. São sempre discricionários e podem ser revogados a qualquer momento.

Os atos individuais são também chamados concretos ou próprios. São expedidos com destinatários determinados, aos quais criam uma situação jurídica específica, mediante aplicação de regras gerais. Por isso, subordinam-se aos atos gerais, sendo na maioria das vezes atos vinculados.

Há outras características dos atos individuais:

  • podem ter um destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo);
  • podem ser vinculados ou discricionários;
  • podem ser revogados apenas se não tiverem gerado direito adquirido aos destinatários;
  • podem ser impugnados diretamente através de recursos administrativos, ações judiciais comuns (ações originárias) ou especiais (mandado de segurança e ação popular).

O edital de um concurso público pode servir de exemplo de ato geral, enquanto a nomeação de um aprovado pode servir de exemplo de ato individual.

3) Situação de terceiros: atos internos e externos

Os atos internos e externos distinguem-se em razão de sua influência sobre a situação de terceiros alheios à Administração Pública.

Os atos internos geram efeitos somente dentro da Administração Pública.

Os atos externos geram efeitos fora da Administração Pública, mesmo que também repercutam dentro dela.

4) Formação da vontade: atos simples, complexos e compostos

Os atos simples, complexos e compostos distinguem-se quanto à vontade presente em sua formação.

Os atos simples originam-se de uma só vontade, seja a vontade de uma pessoa ou de um colegiado.

Um decreto do Presidente da República é um ato simples; origina-se da vontade de uma só autoridade pública.

Os atos complexos originam-se de duas ou mais vontades autônomas, que se conjugam em um mesmo ato administrativo.

A concessão de aposentadoria a um servidor público federal é um ato complexo; origina-se com o ato de concessão pela autoridade máxima do ente federal em que o servidor trabalha e consuma-se com a manifestação do TCU (Tribunal de Contas da União).

Os atos compostos são aqueles que apenas surtem efeitos após uma ratificação do superior hierárquico.

A concessão de férias costuma ser um ato composto. Geralmente, o servidor interessado pede as férias a sua chefia imediata; este as concede, mas as férias só podem ser fruídas quando o superior hierárquico da chefia imediata (a autoridade máxima do ente público) ratifica a concessão de férias.

Processo administrativo

Um processo administrativo não pode ser classificado nem como ato simples, nem complexo nem composto.

Em verdade, um processo administrativo não é um ato administrativo. Um processo administrativo é uma reunião sequencial de atos administrativos.

Os atos administrativos integrantes do processo administrativo podem eles sim ser classificados como simples, compostos ou complexos.

Exemplos de processos administrativos são as licitações, os concursos públicos e os processos disciplinares.

Em um processo administrativo, para que a Administração alcance um objetivo, os servidores públicos praticam diversos atos administrativos independentes e autônomos: o edital de licitação é um ato administrativo, o julgamento das propostas é outro — a concatenação lógica entre eles origina o processo administrativo e garante a consistência do objetivo final.

Efeito prodrômico

Efeito prodrômico, ou efeito atípico, é uma expressão que identifica os efeitos que podem surgir em atos administrativos complexos ou compostos antes de completada sua formação, ou seja: os efeitos que as diversas manifestações de vontade produzem ao longo da formação do ato administrativo complexo ou composto.

Por exemplo, o STF (Supremo Tribunal Federal) considera a aposentadoria do servidor federal como um ato complexo que só se completa com seu registro pelo TCU (art. 71, III, CF88).

Porém, o servidor recebe os proventos desde o momento em que a autoridade máxima do ente federal em que trabalha lhe concede a aposentadoria, bem antes de haver o registro pelo TCU. Trata-se de efeito prodrômico esse pagamento de proventos enquanto ainda não ocorre o registro pelo TCU.

Quando o TCU finalmente registra a aposentadoria, o servidor aposentado entra para o rol de inativos e seu cargo fica vago — estes são os efeitos típicos do ato de aposentadoria.

5) Prerrogativa da Administração Pública: atos de império, de gestão e de expediente

Os atos de império, de gestão e de expediente distinguem-se em razão da presença das prerrogativas da Administração Pública.

Em um ato de império, a Administração usa as prerrogativas de supremacia do interesse público para impor obrigações e restrições unilateralmente aos destinatários.

Em um ato de gestão, a Administração gerencia seus bens e serviços, sem usar a supremacia sobre os destinatários.

Em um ato de expediente, a Administração dá andamento a processos e papéis administrativos, sem tomar qualquer decisão.

6) Efeitos: atos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratórios

Os atos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratórios distinguem-se em razão dos efeitos jurídicos que produzem.

Um ato constitutivo cria uma situação jurídica entre seus destinatários e a Administração.

Um ato extintivo, ou desconstitutivo, desfaz uma situação jurídica.

Um ato modificativo altera uma situação jurídica, sem, porém, extingui-la ou constituí-la.

Um ato declaratório reconhece, atesta a existência de um fato, um direito ou uma obrigação.

7) Requisitos de validade: atos válidos, nulos, anuláveis e inexistentes

Os atos válidos, nulos, anuláveis e inexistentes distinguem-se em razão do atendimento a requisitos de validade, principalmente legalidade.

Os atos válidos foram praticados de acordo com a lei, sem nenhum vício.

Os atos nulos foram praticados em desacordo com a lei e padecem de vício insanável em seus elementos constitutivos.

Os atos anuláveis foram praticados em desacordo com a lei, porém padecem de vício sanável, podendo ser convalidados.

Os atos inexistentes foram praticados de modo totalmente irregular, sem que sequer chegassem a adentrar no mundo jurídico.

Nulidade e inexistência

A anulação de um ato administrativo tem eficácia ex tunc (retroativa), porém, mesmo com a retroação, preserva os benefícios que houver trazido a terceiros de boa-fé.

A Administração tem cinco anos para providenciar uma anulação.

Um ato inexistente apresenta aparência de manifestação da Administração, mas não chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo devido a alguma falha essencial.

Os atos inexistentes, porém, não produzem nenhum efeito que possa ser mantido, mesmo que tenham beneficiado terceiros de boa-fé. Esses atos a Administração os pode invalidar a qualquer momento.

8) Exequibilidade: atos perfeitos, imperfeitos, consumados, eficazes, pendentes

Atos perfeitos e atos consumados distinguem-se em razão da exequibilidade, da possibilidade de serem executados; os atos eficazes e os pendentes são subespécies dos atos perfeitos.

Um ato perfeito é um ato que existe porque já concluiu todas as etapas da sua formação.

Diversamente, um ato imperfeito não termina seu processo de formação; por isso, não existe.

O ato consumado, ou exaurido, é o ato que produziu todos os efeitos que tinha a produzir.

Há duas subespécies de atos perfeitos: os eficazes e os pendentes.

Os atos eficazes são aqueles que estão aptos a produzir efeitos. Os atos pendentes, ou ineficazes, são aqueles que precisam do advento de alguma condição para começar a produzir efeitos

Perfeição e validade

A perfeição refere-se ao processo de elaboração dos atos administrativos, que se distinguem em perfeitos e imperfeitos.

A validade refere-se à ausência de vícios nos elementos dos atos perfeitos, que se distinguem em válidos e inválidos.

Assim, pode haver atos perfeitos válidos ou inválidos. Mas não pode haver atos imperfeitos válidos ou inválidos.

Há uma minoria de autores que chama os atos pendentes de atos inexequíveis por considerá-los perfeitos e eficazes, porém inexequíveis até o advento de condição.

A combinação dos critérios de validade e exequibilidade  permite identificar quatro tipos de atos perfeitos:

  • ato perfeito, válido e eficaz
  • ato perfeito, inválido e eficaz
  • ato perfeito, válido e pendente
  • ato perfeito, inválido e pendente

Estude também: classificação dos atos administrativos por Hely Lopes Meirelles

Você acabou de aprender uma classificação dos atos administrativos que se encontra espalhada na maioria das obras de direito administrativo.

Mas você não pode dar o assunto por encerrado antes de conhecer a “Classificação Hely Lopes Meirelles dos atos administrativos”.