Classificação “H.L.M.” dos atos administrativos

A mais famosas das classificações pelo mais incansável classificador: Hely Lopes Meirelles.

Hely Lopes Meirelles foi um juiz e escritor jurídico em São Carlos, interior de São Paulo. Ele obteve enorme reconhecimento com o livro “Direito administrativo”, em que criou mil maneiras de classificar o que quer que fosse do direito administrativo.

Como de hábito, Hely Lopes Meirelles criou uma classificação de atos administrativos, a mais famosa classificação de todas, aliás.

Para Meirelles, os atos administrativos podem ser classificados em:

  1. normativos;
  2. ordinatórios;
  3. negociais;
  4. enunciativos;
  5. punitivos.

Atos normativos

Os atos normativos têm efeitos gerais e abstratos direcionados a destinatários indeterminados.

São atos administrativos em sentido formal; materialmente, são normas jurídicas, mas não se confundem com as leis porque não inovam o ordenamento jurídico.

Exemplos:

  • regulamentos;
  • portarias;
  • resoluções;
  • circulares;
  • instruções;
  • deliberações;
  • regimentos.

Não há como impugnar diretamente um ato normativo por meio de recursos administrativos ou ações judiciais ordinárias.

Quem se sentir prejudicado pelo ato normativo pode pedir a anulação de seus efeitos para seu caso em especial — se concedida, a anulação não invalidará o ato normativo, apenas evitará que, naquele caso em especial, ele surta efeitos.

Outro caminho é o uso da ação direta de inconstitucionalidade pelos titulares constitucionalmente competentes para tal.

Hely Lopes Meirelles identifica os seguintes atos normativos:

  • decretos: manifestam a vontade do Presidente da República, dos Governadores de Estado, do Governador do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais (ditos “Chefes do Poder Executivo”) e podem ter efeitos gerais (caso em que são normativos) ou individuais, com destinatários específicos (caso em que não são normativos);
  • regulamentos: detalham mandamentos legais e produzem efeitos normativos externos à Administração – consistem em orientações emitidas por algum ente público e aprovadas por decreto;
  • instruções normativas: buscam implementar leis, decretos e regulamentos e são emitidas por Ministros;
  • regimentos: têm efeitos normativos internos e servem para reger colegiados;
  • resoluções: são atos normativos ou individuais de agentes públicos de alto escalão ou de colegiados, subordinados a regimentos e regulamentos, com efeitos internos ou externos;
  • deliberações: são atos normativos (quando têm destinatários indeterminados) ou decisórios (quando têm destinatários determinados) tomados por colegiados.

Atos ordinatórios

Os atos ordinatórios fundamentam-se no poder hierárquico e têm efeitos internos à Administração Pública, disciplinando o funcionamento dos entes públicos. São hierarquicamente inferiores aos atos normativos.

Exemplos:

  • portarias;
  • circulares internas;
  • ordens de serviço;
  • avisos;
  • memorandos;
  • ofícios.

Atos negociais

Os atos negociais combinam a vontade da Administração Pública e a vontade de um ou mais agentes privados; ambas as vontades coincidem, mas não transigem, por isso os atos negociais são unilaterais ao invés de bilaterais.

É, no mínimo, ambíguo, chamar de negocial um ato unilateral.

Procurando superar essa ambiguidade, alguns estudiosos chamam os atos negociais de atos de consentimento, pois são editados uma vez que o agente privado obtenha consentimento da Administração para desempenhar uma atividade ou exercer um direito.

Por exemplo: alvarás, licenças e autorizações — um exemplo concreto: a emissão da Carteira Nacional de Habilitação (CNH).

Os atos negociais não são bilaterais, imperativos, coercitivos nem autoexecutáveis.

São atos de efeitos concretos e individuais, em que a Administração manifesta sua vontade em resposta à manifestação de vontade do particular, sem que haja transação, imperatividade, coerção ou espaço para autoexecutoriedade. Jamais a Administração os concede ex officio.

Podem ser vinculados ou discricionários.

Quando vinculados, a Administração deve emiti-los tão logo o particular demonstre que supriu os requisitos legais. É o caso das licenças.

Quando discricionários, a Administração pode avaliar se consentirá ou não com o interesse do particular, mesmo que este tenha suprido os requisitos legais. É o caso da autorização para prestação de serviços de utilidade pública e da permissão para uso de bens públicos.

Podem ser precários ou definitivos.

Os precários podem ser revogados a qualquer momento pela Administração, que terá obrigação de indenizar os particulares afetados apenas se tiver concedido por prazo certo e revogado antes da data marcada.

Todos os atos precários são discricionários e nenhum é definitivo.

Os definitivos em regra não podem ser revogados, mas apenas cassados (se o particular incorrer em ilegalidade na execução das atividades) ou anulados (se tiver vício insanável em seus elementos de formação). A anulação pode gerar dever de indenizar os particulares afetados se eles não tiverem contribuído para o vício do ato administrativo.

Todos os atos definitivos são vinculados e nenhum é precário.

O ato negocial definitivo pode ser revogado, entretanto, se houver superveniência de interesse público relevante, situação em que gera dever de indenizar os particulares afetados.

Um exemplo provém da jurisprudência do STF: a Administração pode revogar a licença de edificação de obra antes do início da obra, mas deverá indenizar o particular pelos prejuízos que a revogação lhe causar.

Hely Lopes Meirelles dá os seguintes exemplos atos negociais:

  • licenças: atos vinculados e definitivos, que permitem ao particular exercer direitos subjetivos;
  • autorização: atos discricionários e precários, que permitem ao particular exercer atividades materiais, prestar serviços públicos ou usar bens públicos;
  • permissão: atos discricionários e precários, que permitem ao particular usar bem público.

Menos relevantes, outros atos negociais existem:

  • admissão (vinculado): matrícula após aprovação no vestibular, inscrição em assistência social;
  • aprovação (discricionário): controle da conveniência e oportunidade dos  atos administrativos discricionários;
  • homologação (vinculado): reconhecimento de legalidade de ato jurídico.

Atos enunciativos

Os atos enunciativos atestam ou certificam situações.

Um atestado é uma declaração da veracidade de uma situação de conhecimento dos servidores públicos.

Uma certidão é uma cópia fiel das informações de um registro.

Pareceres também são atos enunciativos. Um parecer é uma opinião técnica emitida por um especialista. Pode ser obrigatório (ou facultativo), vinculante (ou não vinculante) ou normativo (ou não normativo).

Um parecer obrigatório deve sempre ser solicitado, enquanto os facultativos podem ou não ser solicitados.

Um parecer vinculante é obrigatório e vincula a Administração a comportar-se conforme o parecer vinculante. Um parecer não vinculante não vincula a Administração Pública, mas pode ser obrigatório solicitá-lo.

Um parecer normativo é um parecer que foi aprovado por um servidor público e revestiu-se de poder normativo, ou seja, de obrigar o cumprimento por destinatários indeterminados. Um parecer não normativo não obriga os destinatários.

Houve um tempo em que a AGU (Advocacia Geral da União) emitia pareceres que então eram decretados pelo Presidente da República; muitos desses pareceres continuam vigentes e são chamados “pareceres normativos”, porque precisam ser obrigatoriamente cumpridos. 

Apostila, ou averbação, é um ato aditivo destinado a corrigir, atualizar ou completar um ato ou contrato administrativo.

Atos punitivos

Os atos punitivos impõem sanções administrativas contra servidores públicos (sanções internas) ou agentes privados (sanções externas).

Todo ato punitivo tem por pressuposto o cometimento de infração administrativa.

Para estudar as punições aplicáveis aos servidores federais (sanções internas), acesse “Regime disciplinar da Lei nº 8.112/1990”.

Tudo sobre atos administrativos

Para chegar até aqui, provavelmente você já estudou quase tudo dos atos administrativos:

  1. o que são atos e fatos administrativos;
  2. atributos e elementos dos atos administrativos;
  3. elementos dos atos administrativos;
  4. vícios do ato administrativo;
  5. classificação comum dos atos administrativos.

Aproveite para completar os estudos com “Extinção do ato administrativo” e “Revogação, anulação e convalidação de atos administrativos.”