Extinção do ato administrativo

Há quatro tipos de extinção de um ato administrativo:

  • natural: cumprimento de seus efeitos;
  • subjetiva: desaparecimento do sujeito;
  • objetiva: desaparecimento do objeto;
  • retirada: revogação, anulação, cassação, caducidade, contraposição ou renúncia.

Estudaremos com detalhes alguns tipos de retiradas, porque as demais formas de extinção do ato administrativo são intuitivas.

Na extinção natural, o ato administrativo se extingue quando cumpridos seus efeitos. Por exemplo: o ato administrativo que determina a demolição de um imóvel interditado se extingue tão logo as máquinas derrubem o imóvel. Claro que os efeitos permanecem e podem ser discutidos, mas o ato em si cumpriu seus efeitos e passou a fazer parte do passado (deixou de existir).

Na extinção subjetiva, o sujeito do ato administrativo deixa de existir. Por exemplo: após aprovação em todas as provas de CNH (Carteira de Habilitação Nacional), um garoto de 18 anos falece, então sofre extinção o ato administrativo de concessão da CNH para o falecido.

Na extinção objetiva, o objeto do ato administrativo deixa de existir. Por exemplo: o ato administrativo que determina o fechamento de um açougue insalubre deixa de existir se o dono do açougue fecha o açougue antes e desaparece. Quando ali chega para realizar o ato, o fiscal sanitário não encontra nada além de alguns mosquitos botando ovos em restinhos de carne.

Claro que a distinção entre objeto e sujeito de um ato administrativo é uma tarefa complicada e quase sempre inútil, uma vez que essencial é estar certo que o ato administrativo foi extinto porque perdeu a possibilidade real de surtir efeitos.

Vejamos agora os tipos de retirada.

Tipos de retirada

Das formas de extinção, a retirada é a única que se subdivide em tipos, a propósito, seis tipos:

  1. revogação: retirada por razões de conveniência e oportunidade;
  2. anulação, ou invalidação: retirada por razões de legalidade;
  3. cassação: retirada por razões de descumprimento de condição para o exercício da atividade ou direito permitido pelo ato administrativo (exemplo: excesso de multas de trânsito justifica cassação da Carteira Nacional de Habilitação);
  4. caducidade: retirada do ato administrativo por razão de criação de situação contrária por norma jurídica posterior;
  5. contraposição: retirada do ato administrativo em virtude de ato administrativo posterior e contrário;
  6. renúncia: retirada em virtude de beneficiário que abre mão do benefício.

Embora inexista utilidade evidente na distinção, há quem agrupe os tipos de retirada em volitivas e não volitivas. Seriam volitivas as retiradas por anulação, revogação e cassação; as demais seriam não volitivas.

A regulação dos tipos de retirada vem sendo prioritariamente uma construção jurisprudencial. Na Administração federal, entretanto, há alguma regulação legal, nos arts. 53 a 55 da Lei nº 9.984/1999, os quais serão oportunamente citados neste texto.

Anulação, revogação e convalidação

Esses três tipos de retirada possuem muitas semelhanças, então falarei dos aspectos essenciais para diferenciá-los.

A anulação, a revogação e a convalidação estão relacionadas com os vícios do ato administrativo.

Vícios insanáveis exigem a anulação do ato administrativo. Vícios sanáveis permitem que a Administração opte pela anulação ou pela convalidação do ato administrativo.

Na ausência de vícios, porém presentes razões de oportunidade e conveniência, a Administração Pública pode revogar os atos administrativos.

Enquanto a anulação, em caso de inércia da Administração Pública, pode ser praticada por órgão judiciário, a revogação e a convalidação só podem ser praticadas pela Administração Pública.

Para compreender o que são vícios do ato administrativo, consulte “Vícios do ato administrativo.”

Anulação

A anulação e a convalidação estão totalmente ligadas à presença de um vício no ato administrativo.

Existem dois tipos de vícios: os sanáveis, que podem ser corrigidos; e os insanáveis, que não podem ser corrigidos.

São sanáveis os vícios de competência em geral e de forma em geral.

São insanáveis os vícios de motivo, objeto, competência exclusiva ou em razão da matéria, bem como os vícios de forma essencial.

A Administração Pública deve anular atos que sofrem de vícios insanáveis e pode anular atos que sofrem de vícios sanáveis; no primeiro caso, se ela não o fizer, o Poder Judiciário poderá ser acionado para fazê-lo; no segundo caso, caso não opte por anular o ato, a Administração deverá convalidá-lo.

Dever de anular

A respeito da anulação, importante conhecer a Súmula nº 473 do STF e o art. 53 da Lei nº 9.784/1999, reproduzidos abaixo:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Súmula nº 473 do STF

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Lei nº 9.784/1999

Vemos três blocos conceituais relevantes nesses diplomas:

  1. o dever de anular os atos eivados de vícios insanáveis;
  2. o respeito ao direito adquirido;
  3. a inafastabilidade da apreciação judicial.

Comecemos pelo dever de anular os atos eivados de vícios insanáveis.

A Súmula nº 473 do STF trouxe uma redação ambígua quando definiu que “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais”.

A correta interpretação da súmula requer que se leia “deve” em lugar de “pode”, conciliando a Súmula com o art. 53 da Lei nº 9.9784/1999.

De fato, a Administração deve anular os atos administrativos eivados de vícios insanáveis. Deve. Sempre. Em não o fazendo, o Judiciário pode fazê-lo.

Em se tratando, porém, de ato administrativo isento de quaisquer vícios, pode este ato ser revogado pela Administração por motivos de oportunidade ou conveniência. O Judiciário, em contraponto, não pode revogar nenhum ato administrativo isento de vícios por oportunidade ou conveniência.

Passemos ao segundo bloco conceitual, o respeito ao direito adquirido.

A redação da súmula como aquela da lei são ambíguas, não permitindo, senão por proximidade textual, que a expressão “respeitados os direitos adquiridos” seja associada tanto à anulação de atos viciados quanto à revogação de atos isentos de vícios.

Todavia, consagrou-se na jurisprudência que o respeito aos direitos adquiridos só existe em caso de revogação de atos isentos de vícios.

Não há direito adquirido formado por ato viciado, seja o vício sanável ou insanável. A anulação produz efeitos retroativos (ex tunc), desconstituindo todos os efeitos produzidos pelo ato anulado desde quando entrou em vigor.

Nos últimos tempos, entretanto, a jurisprudência vem mitigando essa convicção.

A começar pelo próprio STF, o qual vem entendendo que a anulação de ato administrativo viciado exige prévio processo administrativo quando possa repercutir desfavoravelmente nos interesses das pessoas.

Naturalmente, havendo o tal processo administrativo, pode acontecer de haver preservação de algum direito mesmo em caso de anulação de atos viciados.

Tribunais e juízes do país (a jurisprudência) têm considerado justo proteger os efeitos que o ato administrativo anulado tenha produzido a terceiros de boa-fé, por exemplo:

  • o servidor público que recebeu remunerações indevidas não deverá restituir os valores;
  • valem, para terceiros de boa-fé, os atos praticados por servidor ilegalmente investido em cargo ou função.

Em casos assim, o ato em si é anulado, deixando de existir; mas a proteção dos terceiros de boa-fé mantém os efeitos do ato anulado.

Finalmente, chegamos ao bloco conceitual da inafastabilidade da apreciação judicial. Este bloco está enunciado na súmula, quando ela termina dizendo “ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Tal enunciado tem matriz no art. 5º, inciso XXXV, da CF88: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”

Quer dizer que nenhuma questão envolvendo anulação ou revogação de ato administrativo pode ser afastada da apreciação judicial a pretexto de discricionariedade ou o que quer que seja.

Havendo dúvida sobre se um ato administrativo tem ou não vício que obrigue à anulação, ou se uma anulação não foi, em verdade, uma revogação — os órgãos do Poder Judiciários podem ser acionados e a eles caberá chegar a uma conclusão.

Limite temporal à anulação

Existe um limite temporal para a anulação:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º. Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Lei nº 9.784/1999

Mas a jurisprudência tem considerado que o ato administrativo que afronta flagrantemente a CF88 pode ser anulado a qualquer tempo.

Convalidação

Vimos que, alternativamente à anulação do ato viciado, a Administração pode optar pela convalidação do ato viciado.

O que é convalidação

A convalidação é a correção de um ato administrativo afetado por vícios sanáveis.

Isso mesmo: vícios sanáveis!!!

Não pode haver convalidação de atos administrativos eivados de vícios insanáveis. Nunca. Jamais.

Efeitos retroativos da convalidação

A convalidação produz efeitos retroativos (ex tunc), validando tudo quanto tenha sido praticado sob a vigência do ato administrativo convalidado.

Somente vícios sanáveis permitem a convalidação

Somente vícios sanáveis permitem a convalidação. Vícios insanáveis obrigam à anulação, por iniciativa da Administração Pública ou por ação judicial.

Quem pode convalidar

Jamais pode o Judiciário convalidar um ato administrativo viciado.

Podem fazer a convalidação o administrado ou a Administração Pública.

O administrado pratica convalidação quando o vício se deve à ausência de sua manifestação de vontade e ele finalmente manifesta sua vontade.

A Administração Pública pratica a convalidação por meio da formulação de um ato administrativo de convalidação.

Previsão legal da convalidação

A convalidação está prevista, para a administração federal, na Lei nº 9.784/1999:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Lei nº 9.784/1999

Requisitos da convalidação

São requisitos da convalidação:

  • não prejudicar terceiros.
  • visar à realização do interesse público;
  • recair sobre ato administrativo com vícios sanáveis.

Discricionariedade da convalidação

A decisão de convalidar um ato é discricionária da Administração Pública: diante de ato administrativo com vício sanável, a Administração poderá convalidá-lo ou anulá-lo.

Para um grupo pequeno de estudiosos, no entanto, a Administração deveria sempre anular os atos vinculados eivados de vícios, mesmo que sanáveis, e poderia optar pela convalidação apenas de atos discricionários eivados de vícios sanáveis.

Mas esse posicionamento não encontra respaldo na legislação e parece excessivo exigir a anulação de atos administrativos cujos vícios comportem saneamento.

Tipos de convalidação

Há cinco tipos de convalidação:

  1. convalidação propriamente dita: validação do ato inválido, conservando-o no ordenamento jurídico;
  2. ratificação: o mesmo servidor público que emitiu o ato viciado decide convalidá-lo, sanando os vícios;
  3. confirmação: um servidor público hierarquicamente superior ao que emitiu o ato viciado decide convalidar este último, sanando os vícios;
  4. reforma: a convalidação é usada para aperfeiçoar um ato válido;
  5. conversão: torna válido o ato inválido no todo ou em parte, mediante sua substituição por outro ato.

Há, ainda, a convalidação tácita, também chamada de estabilização ou consolidação. Ela corresponde à decadência da anulabilidade de atos administrativos insanavelmente viciados, se transcorridos 5 anos desde sua criação (art. 54, Lei nº 9.784/1999).

Revogação

A revogação retira do ordenamento jurídico um ato válido, isento de quaisquer vícios, por razões de conveniência e oportunidade (o chamado mérito administrativo).

Apenas atos discricionários plenamente válidos e saudáveis podem ser revogados.

Atos vinculados, que foram praticados por dever de ofício, não podem ser revogados. Podem somente ser anulados, se eivados de vícios.

Atos viciados (vinculados ou discricionários) podem ser convalidados ou anulados (se os vícios forem sanáveis) ou devem ser anulados (se os vícios forem insanáveis).

Além dos atos administrativos vinculados, também são irrevogáveis os atos:

  • exauridos ou consumados;
  • que geraram direitos adquiridos;
  • integrantes de um processo administrativo, pois a sequência dos atos do processo faz com que a prática do ato administrativo sucessivo acarrete a preclusão do ato administrativo precedente (assim, a celebração do contrato impede a revogação da adjudicação, em uma licitação);
  • atos enunciativos, porque seus efeitos estão estabelecidos na lei;
  • exauridos quanto à competência referente ao objeto do ato (assim, o agente público que praticou ato recorrido em processo administrativo não pode revogar seu ato).

Qual a retroatividade dos efeitos da revogação?

A revogação não produz efeitos retroativos (ex tunc). Ela produz efeitos prospectivos, para frente, “dali em diante” (ex nunc), devendo respeitar os direitos adquiridos na vigência do ato administrativo revogado.

Quem pode revogar atos administrativos

A revogação é exclusiva da Administração Pública.

O Poder Judiciário não pode revogar um ato administrativo por motivos de oportunidade e conveniência.

O Poder Judiciário pode somente anular atos administrativos viciados.

Prazos

Não há prazo para a revogação.

Direitos adquiridos e indenizações

Em regra, a revogação não gera dever da Administração indenizar os particulares beneficiados pelo ato revogado.

A exceção é a revogação da autorização por prazo certo antes do escoamento do prazo. Não havendo previsão expressa dessa possibilidade na legislação ou no ato que concedeu a autorização, a Administração deverá indenizar.

Súmula

A respeito da revogação, importante conhecer a Súmula nº 473 do STF:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Súmula nº 473 do STF

Mitigando o enunciado da sua Súmula nº 473, o STF tem entendido nos últimos tempos que a revogação exige processo administrativo prévio quando tiver chance de repercutir na esfera individual das pessoas.

Revogação de atos administrativos complexos e compostos

Vimos em “Classificação dos atos administrativos” que existem atos administrativos complexos e compostos.

Sem entrar nos detalhes conceituais, ambos são formados por uma reunião de vontades — diversos servidores ou entes públicos manifestam suas vontades, as quais se fundem em um ato complexo ou composto.

Se várias vontades originam o ato, como fazer para revogá-lo?

A resposta está no princípio da simetria das formas, segundo o qual o procedimento de criação de um ato administrativo deve ser equivalente ao procedimento de sua revogação.

Se diversas vontades uniram-se para criar um ato administrativo composto ou complexo, então essas mesmas diversas vontades deverão unir-se para revogar o ato administrativo composto ou complexo.

Comparação

Veja uma comparação de revogação, anulação e convalidação de ato administrativo: clique aqui.

Tudo sobre atos administrativos

  1. o que são atos e fatos administrativos;
  2. atributos e elementos dos atos administrativos;
  3. elementos dos atos administrativos;
  4. vícios do ato administrativo;
  5. classificação comum dos atos administrativos;
  6. classificação Hely Lopes Meirelles dos atos administrativos;
  7. extinção do ato administrativo;
  8. revogação, anulação e convalidação de atos administrativos;
  9. discricionariedade e controle dos vícios dos atos administrativos.

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