Fases do processo administrativo

O processo administrativo está organizado pela Lei nº 9.784/1999 em cinco fases habituais e uma fase eventual.

As fases habituais são a instauração, a instrução, a manifestação do interessado, a decisão da autoridade competente e os recursos administrativos.

A fase eventual raramente ocorre: é a revisão.

Estudaremos uma a uma as fases do processo administrativos.

1. Instauração

O processo administrativo pode ser instaurado de ofício, pela autoridade competente, ou a pedido do interessado, dirigido o pedido à autoridade competente (art. 5º, Lei nº 9.784/1999).

Desvendaremos quem pode ser considerado um interessado, quem pode ser considerado autoridade competente e o que pode ser considerado um pedido de instauração.

Requisitos do interessado (arts. 9º e 10, Lei nº 9.784/1999)

Nem todos podem requerer a instauração de um processo administrativo. Só pode ser considerada interessada a pessoa que supre os seguintes requisitos:

  1. pessoas físicas ou jurídicas titulares de direitos ou no exercício do direito de representação;
  2. aqueles que, embora não tenham iniciado o processo, têm direitos ou interesses possivelmente afetados por seu desfecho;
  3. organizações e associações que representam direitos e interesses coletivos ou difusos;
  4. as pessoas físicas maiores de 18 anos, ressalvada a previsão especial em ato normativo.

Autoridade competente (art. 17, Lei nº9.784/1999)

Diz o art. 17 da Lei nº 9.784/1999 que, “inexistindo competência específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.”

Às vezes gosto de fornecer o contexto dos dispositivos legais. Este reproduzido acima resume um baita de um contexto.

Primeiro, lembre-se que a Administração federal reparte-se em entes públicos especializados por assunto: você não telefona na Política Federal para saber do vestibular de uma Universidade Federal do Piauí.

Segundo, lembre-se que, dentro de um ente público, há novas especializações por assunto: você não se dirige ao departamento de recursos humanos da Polícia Federal quando deseja um passaporte.

Terceiro, lembre-se que, dentro de cada departamento de ente público, existe um servidor em função de chefia e assessoramento — este servidor é a autoridade competente.

Para descobrir essa agulha no palheiro, vale consultar todo tipo de diploma legal, desde a CF88 até a portaria do dirigente máximo do ente público.

Pedido de instauração (art. 6º, Lei nº 9.784/1999)

São pré-requisitos do pedido do interessado:

  1. indicação do órgão ou autoridade administrativa do ente público a que se dirige
  2. identificação do interessado ou de seu representante;
  3. domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações
  4. formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos
  5. data e assinatura do requerente ou de seu representante.

Lembre-se dos direitos!

A Administração Pública esmera-se em conquistar uma estrutura organizacional indecifrável, só rivalizando com seu outro esmero em inventar procedimentos incompreensíveis.

Em parte por isso, em grande parte porque a legislação os tem obrigado, os servidores públicos devem orientar o interessado a respeito das formalidades do pedido de instauração do processo administrativo, assim como do andamento como um todo do processo administrativo.

Consulte, a este respeito, os textos indicados abaixo:

Agregação de processos administrativos similares (art. 8º, Lei nº 9.784/1999)

Se receber uma pluralidade de pedidos de interessados distintos, com com conteúdos e fundamentos idênticos, a Administração pode orientá-los a realizar a formulação em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.

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2. Instrução

A fase instrução tem por objetivo a obtenção e a averiguação de informações aptas ao fundamento da decisão final.

É uma fase crucial, a ser conduzida com diligência, pois todas as informações que fundamentarem a decisão final precisam constar dos autos processuais. Se tiver fundamento em informações alheias aos autos, a decisão fica inválida (art. 29, caput e § 1º, Lei nº 9.784/1999).

É a etapa que de longe concentra a maior quantidade de atos administrativos, consistindo tais em atos de obtenção de informações e averiguação de alegações, tais como audiências, consultas, pedidos de pareceres, além de atos de apresentação de alegações, tais como memorandos exarados por servidores públicos e formulários preenchidos pelo interessado. Esta fase é concluída pela emissão de um relatório conclusivo.

Os atos de instrução são realizados de ofício, por impulso da autoridade competente, ou a pedido do interessado. Uma audiência, por exemplo, é um ato comum na fase de instrução; a audiência pode ser determinada por iniciativa da autoridade condutora do processo (impulso oficial, de ofício), ou pode ser determinada por esta autoridade em atendimento ao pedido do interessado (impulso a pedido do interessado).

Obtenção de provas

Tal é o fio condutor da fase de instrução: obtenção de provas de tudo quanto o interessado ou a Administração Pública alegarem no processo.

São admissíveis provas obtidas por meios lícitos (art. 30, Lei nº 9.784/1999), tais como audiências, consultas a documentos, audiência de outros entes públicos (art. 35, Lei nº 9.784/1999), exposições escritas, etc. Deve o ente público recusar provas impertinentes, desnecessárias, protelatórias ou obtidas ilicitamente.

Obtenção de provas por meio de consulta pública

Lidando o processo com matéria de interesse geral, o ente público em que corre o processo pode realizar uma consulta pública (art. 31, §§ 1º e 2º; art. 32, Lei nº 9.784/1999).

São requisitos à consulta pública:

  • despacho motivado da autoridade competente determinando a realização da consulta pública;
  • ausência de prejuízo ao interessado;
  • divulgação da consulta pública nos meios oficiais, com franqueamento de acesso aos autos a todos que desejem;
  • admissão e resposta de alegações escritas por parte dos presentes à consulta pública.

O comparecimento de pessoas em uma consulta pública não transforma essas pessoas em interessadas no processo administrativo, ou seja, em partes processuais. Tais pessoas têm o direito de apresentar alegações escritas, e o ente público tem o dever de responder fundamentadamente às alegações apresentadas, podendo elaborar uma resposta igual para alegações iguais. Nada disso, porém, transforma os participantes da consulta pública em partes interessadas no processo administrativo.

Além da consulta pública, o ente público pode valer-se de meios alternativos de participação, tais como audiências públicas, consultas a associações legalmente instituídas, organização de fóruns on-line (art. 33, Lei nº 9.784/1999).

Seja qual for o meio usado, o resultado da consulta pública deve ser divulgado com indicação dos procedimentos de audiência e listagem dos participantes (art. 34, Lei nº 9.784/1999).

Obtenção de provas por meio de intimação

O ente público pode intimar terceiros ou o interessado para que produzam provas (art. 39, Lei nº 9.784/1999).

O desatendimento da intimação, seja por terceiro seja pelo interessado, tem consequências.

A primeira consequência do desatendimento à intimação é que o ente público, considerando a relevância da prova pretendida, pode buscar suprir a omissão.

A segunda consequência é que o desatendimento não exime o ente público de tomar uma decisão, exceto se a intimação tiver sido para que o interessado tomasse uma providência essencial ao processo e o interessado, mesmo assim, tiver desatendido. Nesse caso, o processo termina arquivado (art. 40, Lei nº 9.784/1999).

Talvez eu consiga deixar isso claro com um exemplo.

Um servidor público deseja aposentadoria. Ele entrega um formulário de requisição de aposentadoria preenchido ao departamento de recursos humanos. Neste momento, fica instaurado o processo.

Na fase de instrução, a diretora de recursos humanos (autoridade competente) consulta comprovantes de tempo de contribuição e procede o cálculo dos proventos de aposentadoria devidos.

A diretora de recursos humanos emite uma intimação ao servidor público, para que este compareça ao departamento de recursos humanos, tome ciência dos cálculos atuariais, e assine o aceite da aposentadoria.

O servidor não atende à intimação, não comparece. Nada resta à diretora de recursos humanos além de arquivar o processo.

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Participação do interessado na instrução

Como você está percebendo, o interessado participa da instrução do processo administrativo, podendo ser que o ente público intime o interessado.

Segundo a Lei nº 9.784/1999, o ente público deve cuidar para que a participação do interessado se realize da maneira menos onerosa (art. 29).

Aí está uma garantia importante: imagine que você, ao fazer um pedido a um ente público, esbarra em exigências onerosas demais? Você desistiria do pedido.

Uma obrigação do interessado é provar o que alega no processo administrativo, para o que o interessado dispõe de algumas opções (arts. 36, 37 e 28, Lei nº 9.784/1999):

  • ele pode juntar documentos e pareceres;
  • ele pode requerer diligência e perícias;
  • ele pode aduzir alegações (ou seja, entregar textos em que defenda um ponto de vista);
  • ele pode pedir que o ente público providencie documentos e informações que se encontrem sob o poder do ente público.

A maneira do ente público lidar com as alegações e provas do interessado está determinada nos §§ 1º e 2º do art. 37.

Primeiro de tudo: o ente público deve realizar a instrução independente do interessado provar o que quer que seja. É uma obrigação da Administração Pública atuar de acordo com a verdade dos fatos.

Em segundo, o ente público deve considerar as alegações e provas produzidos pelo interessado quando for exarar a decisão do processo, devendo, porém, recusar de forma expressa e fundamentada, provas ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.

Um direito do interessado no processo administrativo é o direito de ser intimado de diligências ordenadas. A intimação deve ser providenciada com pelo menos três dias de antecedência da realização da diligência, sendo informado da data, hora e local.

Imagine que a autoridade competente no processo administrativo determine a audiência de uma testemunha em 31 de janeiro de 2019. Em 28 de janeiro, ou antes, o interessado deverá ser intimado de que essa diligência (audiência de testemunha) terá lugar em 31 de janeiro, às 15 horas, na sede do ente público, com a finalidade de produzir provas.

Em apenas uma hipótese pode o ente público deixar de intimar o interessado. Essa hipótese assim está expressa na legislação:

Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.

Lei nº 9.784/1999

Pareceres

Perceba a situação vivida pelos servidores públicos em sua maioria: são profissionais administrativos que pouco ou nada sabem de engenharia, contabilidade, direito ou medicina. Porém, quando o servidor ocupa o posto de “autoridade competente”, ele precisa tomar uma decisão não raro em matéria de contabilidade, direito, engenharia ou medicina!

Ele não teria como fazer isso sem pareceres de especialistas.

Suponha que o servidor público seja fiscal de uma edificação. A construtora pede pagamento alegando que terminou 30% da edificação.

Como o servidor saberá da verdade? Resposta: consultando um engenheiro.

Só um engenheiro tem capacidade e habilitação de vistoriar uma edificação (que um leigo chama de “construção”), comparar isso com um projeto básico (que o leigo chama de “planta” ou “mapa da obra”), e dizer se 30% do projeto encontra-se executado.

Essa comunicação de uma opinião profissional a respeito de uma matéria é chamada de parecer.

Na fase de instrução, pareceres podem ser solicitados a profissionais. Tais pareceres se tornam, então, elemento de convencimento da autoridade competente.

Tamanha a importância dos pareceres que a Administração Federal mantém órgãos especializados em pareceres. Os famosos são a Advocacia-Geral da União e os departamentos de perícias médicas.

Segundo o art. 42 da Lei nº 9.784/1999, há três tipos de pareceres: os pareceres obrigatórias e vinculantes, os pareceres obrigatórias e não vinculantes, e os pareceres opcionais.

Os pareceres obrigatórios, salvo norma especial ou justificativa, precisam ser emitidos (geralmente por entes públicos especializados em pareceres) em prazo máximo de 15 dias.

Os pareceres obrigatórios podem ser vinculantes ou não vinculantes. Um parecer vinculante obriga a autoridade competente a decidir no sentido do parecer. Um parecer não vinculante não traz essa obrigação, servindo como simples elemento de convencimento da autoridade competente.

Há ainda outra diferença: os pareceres obrigatórias e vinculantes suspendem o andamento do processo até que sejam emitidos. O atraso (demora de mais de 15 dias) provoca a responsabilização de quem lhe houver dado causa.

Os pareceres obrigatórios e não vinculantes não suspendem o andamento do processo até que sejam emitidos: o processo segue sem eles e deve ser decidido sem eles. Novamente, o atraso (demora de mais de 15 dias) provoca a responsabilização de quem lhe houver dado causa.

“Quando”, determina a Lei nº 9.784/1999, art. 43, “por disposição de ato normativo devam ser previamente obtidos laudos técnicos de órgãos administrativos e estes não cumprirem o encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela instrução deverá solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.”

E os pareceres opcionais? Destes a legislação não trata, mas falarei deles porque são deveras comuns no cotidiano.

Os pareceres opcionais jamais justificam a suspensão do processo administrativo nem isentam a autoridade competente de tomar decisão, caso não sejam emitidos.

Tais pareceres podem ou não ser solicitados, pela autoridade competente ou pelo interessado, para que sirvam como simples elemento de convencimento.

3. Encerramento da instrução e manifestação do interessado

A fase de instrução termina com a elaboração de um relatório. Tal relatório resume o pedido inicial, relata os resultados das diligências de instrução e sugere uma decisão (art. 47, Lei nº 9.784/1999).

Intimado do relatório, o interessado terá 10 dias para manifestação, salvo outro prazo fixado na legislação (art. 44, Lei nº 9.784/1999).

Se os responsáveis pela instrução não forem competentes para decidir o processo, eles deverão encaminhar os autos (já completos com o relatório e a manifestação do interessado) à autoridade competente para a decisão.

Se os responsáveis pela instrução forem competentes para decidir o processo, passada a manifestação do interessado, eles deverão iniciar a fase de decisão.

4. Decisão

Após o relatório dos responsáveis pela condução do processo administrativo e a manifestação do interessado, a autoridade competente receberá os autos e terá 30 dias para tomar uma decisão.

Os 30 dias podem ser prorrogados uma única vez por igual período.

Ao todo, então, a autoridade competente dispõe de 60 dias para decidir (art. 49, Lei nº 9.784/1999).

Pode ela deixar de decidir?

Não, nunca. A Administração Pública tem o dever de decidir. A decisão fundamenta é uma obrigação da Administração Pública. Se um processo foi aberto, se passou pela instrução, se chegou à etapa de decisão — uma decisão precisa ser exarada pela autoridade competente.

A Lei nº 9.784/1999, a este respeito, no art. 48, determina que as decisões devem ser explícitas, fundamentadas, e são indispensáveis em solicitações, reclamações e processos.

É claro que a decisão pode resolver o mérito do processo ou determinar seu arquivamento, se ausentes elementos indispensáveis à decisão. Configura-se, a decisão de arquivamento, em uma decisão administrativa.

5. Recursos administrativos

O que são recursos administrativos

O recurso administrativo é um meio para o interessado pedir a revisão de uma decisão em processo administrativo.

O recurso administrativo é caracterizado como hierárquico porque quem os julga é a autoridade superior àquela que tomou a decisão recorrida.

Pode, ainda, ser caracterizado como próprio ou impróprio.

Um recurso administrativo é próprio quando dirigido à autoridade superior integrante do mesmo ente público em que se encontra lotada a autoridade que tomou a decisão recorrida.

Um recurso administrativo é impróprio quando dirigido à autoridade superior integrante de ente público diverso daquele em que se encontra lotada a autoridade que tomou a decisão recorrida.

Prazos de interposição de recursos

Os prazos da fase de recursos administrativos são três:

  • para o legitimado interpor recurso: 10 dias da ciência ou divulgação da decisão (art. 59, caput, Lei nº 9.784/1999);
  • para a autoridade recorrida reconsiderar a decisão recorrida: 5 dias contados da recepção do recurso (art. 56, § 1º, Lei nº 9.784/1999);
  • para a autoridade superior julgar o recurso, em caso da autoridade recorrida ter optado por manter sua decisão: 30 dias contados da recepção dos autos, prorrogáveis uma vez por igual período, mediante justificativa (art. 59, §§ 1º e 2º, Lei nº 9.784/1999).

Estes são os prazos da Lei do Processo Administrativo. Outras leis podem prever prazos diferentes para processos especiais.

Para uma visão completa dos prazos do processo administrativo, consulte “Atos e prazos nos processos administrativos”.

Requisitos de legitimidade

Existem requisitos de legitimidade materiais e subjetivos.

Os requisitos materiais dizem respeito ao conteúdo da decisão do processo administrativo; constam do caput do art. 56 da Lei nº 9.784/1999: razões de legalidade ou mérito. Pode ser razão de legalidade o descumprimento de um regulamento. Pode ser razão de mérito a incompreensão dos fatos pela autoridade julgadora.

Os requisitos subjetivos dizem respeito a quem pode interpor um recurso administrativo (art. 63, III, Lei nº 9.784/1999). De acordo com a legislação:

Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:

I – os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;

II – aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida;

III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;

IV – os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.

Lei nº 9.784/1999 (“Lei do Processo Administrativo”)

Requisitos formais de admissibilidade

Os requisitos formais dizem respeito ao formato do recurso, ao prazo do recurso, à competência para conhecimento dele e às exigências que o ente público pode fazer.

O interessado interpõe um recurso administrativo em formato de requerimento, no qual expõe fatos e fundamentos, podendo juntar documentos (art. 60, Lei nº 9.784/1999).

Por analogia, valem, para os recursos administrativos, os mesmos requisitos formais do pedido de instauração do processo administrativo, constantes do art. 6º da Lei nº 9.784/1999 (vide “Pedido de instauração (art. 6º, Lei nº 9.784/1999)” acima no presente texto). Valem também os direitos e deveres do interessado em seu relacionamento com a Administração pública (vide “Lembre-se dos direitos!” acima no presente texto).

O interessado não pode perder o prazo de recurso. Se perder, ele não pode entrar com recurso depois (art. 63, I, Lei nº 9.784/1999).

O recurso administrativo deve ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão recorrida. Esta autoridade tem cinco dias para reconsiderar sua decisão; se optar por manter a decisão, a autoridade recorrida tramitará o processo à autoridade superior, para que esta julgue o recurso (art. 63, II, combinado com art. 56, § 1º, Lei nº 9.784/1999).

Caso o interessado interponha o recurso perante autoridade incompetente, o ente público deve indicar a falha ao requerente, devolver-lhe o recurso e reiniciar a contagem do prazo de interposição de recurso (art. 56, § 1º, combinado com art. 63, § 1º, Lei nº 9.784/1999). Trata-se de importante garantia legal, evitando que o direito de recurso se perca nos labirintos dos organogramas dos entes públicos.

O ente público não pode embaraçar o direito de recurso. Por isso, a Lei nº 9.784/1999 estabelece que “salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução” (art. 56, § 2º).

Entendo a expressão “salvo exigência legal” como referente às leis aprovadas pelo Congresso Nacional e promulgadas pelo Presidente da República — na esfera federal. Ou seja: a “exigência legal” não deveria poder constar em regulamentos administrativos.

Todavia, em entendimento restritivo, o STF (Supremo Tribunal Federal), decidiu inconstitucional qualquer exigência de caução:

“É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bem para admissibilidade de recurso administrativo.”

Súmula Vinculante nº 21, do STF

Graus de recurso

Definir os graus de recurso em um processo administrativo equivale a definir quantas vezes o interessado pode entrar com recurso.

No mínimo, deve haver um grau de recurso; no máximo, podem haver três graus de recurso (art. 57, Lei nº 9.784/1999).

Exauridos os graus de recurso disponíveis, o interessado não pode mais entrar com recurso (art. 63, IV, Lei nº 9.784/1999).

Efeito devolutivo e suspensivo do recurso

Antes de tudo, o que é efeito devolutivo?

O efeito devolutivo é comum a todos os recursos. Ele faz com que a decisão recorrida seja submetida a uma nova apreciação, resultando em nova decisão, que confirme ou rejeite a decisão recorrida, no todo ou em parte.

O que é efeito suspensivo?

O efeito suspensivo não é tão comum. Ele suspende os efeitos da decisão recorrida enquanto transcorre o julgamento do recurso.

Via de regra, os recursos administrativos sempre têm efeito devolutivo e jamais têm efeito suspensivo.

Porém, há as exceções do art. 61 da Lei nº 9.784/1999.

O recurso administrativo provoca efeito suspensivo quando a legislação prevê este efeito. Também provoca efeito suspensivo quando a autoridade recorrida, ou a autoridade superior, reconhece, de ofício ou a pedido, “justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução” da decisão recorrida.

Deveres da autoridade competente em recursos administrativos

Fica um tanto obscuro na Lei nº 9.784/1999, mas, você percebeu, há duas autoridades competentes envolvidas com o julgamento de um recurso administrativo.

Primeiro, há a autoridade recorrida, aquela que proferiu a decisão contra a qual o interessado está recorrendo.

A esta autoridade, cabe unicamente uma tarefa: em cinco dias contados da recepção do recurso, deve esta autoridade reformar sua decisão ou, caso escolha mantê-la, fazer o trâmite dos autos à autoridade superior.

Perceba que a autoridade recorrida não pode propriamente reformar sua decisão: ou ela aceita o recurso, reformando a decisão no sentido ali expresso, ou ela rejeita o recurso, encaminhando o processo à autoridade superior.

Segundo, há a autoridade competente para o julgamento do recurso, aquela que ocupa um cargo de hierarquia imediatamente superior ao cargo ocupado pela autoridade que emitiu a decisão recorrida.

Esta autoridade só entra em ação quando a autoridade recorrida recusa-se a rever a decisão recorrida.

A esta autoridade, cabe o dever principal de julgar o recurso, em 30 dias contados da recepção dos autos, prorrogáveis por igual período mediante decisão motivada.

Mas não é só isso. Tem mais.

Cabe-lhe também:

  1. intimar o interessado para alegações em 5 dias, assim que recebido o recurso (art. 62, Lei nº 9.784/1999);
  2. conceder, de ofício ou a pedido, efeito suspensivo ao recurso (art. 61, Lei nº 9.784/1999);
  3. decidir pela confirmação, a modificação, a anulação ou a revogação, total ou parcial, da decisão recorrida (art. 64, caput e parágrafo único, Lei nº 9.784/1999).

Se a decisão do recurso resultar em gravame ao recorrente (a temida “mudança para pior”), o recorrente deve ser cientificado para que apresente alegações antes de que a decisão entre em vigor (art. 64, parágrafo único, Lei nº 9.784/1999).

Hipóteses de recusa do recebimento de recursos

O ente público deve recusar o conhecimento de recursos interpostos:

  • fora do prazo;
  • perante autoridade incompetente (nesse caso, devendo indicar o correto ao recorrente e reabrir-lhe o prazo recursal);
  • por quem não seja legitimado;
  • após exaurida a esfera administrativa, a qual comporta, no máximo, três graus de recurso.

Mesmo que se recuse a receber um recurso, a Administração Pública poderá rever de ofício um ato ilegal, desde que não tenha ocorrido preclusão administrativa (art. 63, § 2º, Lei nº 9.784/1999).

Preclusão administrativa significa a impossibilidade de voltar a apreciar uma matéria na via administrativa.

6. Revisão do processo administrativo

Revisão não é recurso.

Regulada pelo art. 65 da Lei nº 9.784/1999, a revisão é uma fase eventual, acontecendo de vez em quando, apenas em processos administrativos de que tenha resultado aplicação de sanções e somente quando, após a decisão final e exaustão dos recursos administrativos, emergem fatos que passaram incógnitos durante a instrução processual.

Os fatos novos precisam revestir-se de relevância tal que ao menos indique a inadequação das sanções anteriormente aplicadas.

Por novos, não quero dizer fatos ocorridos após o encerramento do processo administrativo; quero dizer fatos que não puderam e não foram conhecidos durante o processo administrativo, ou porque não haviam acontecido na época, ou porque, acontecidos, não puderam ser conhecidos.

A revisão jamais pode agravar uma sanção, nisto sendo diferente da decisão de recurso administrativos, a qual, vimos anteriormente, pode agravar uma sanção.

Tudo sobre Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/1999):

Imagem: Jose Ferraz de Almeida Júnior, Salto de Itu, 1886